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有时候，我们看来很容易的议题，都不那么容易。例如，是不是要设立一个国家级的元首。按说，州有一个州长，国家也就该相应地设置一个行政长官，叫做总统，不是就完事了吗？事实却不那么简单，因为一个小地方有一个行政长官，感觉比较自然，而在当时的世界上，挑出不论哪个大国来，若是有个站在权力顶尖上的人，那肯定就是皇帝了。现在美国这个大国，在行政权力的顶端，站上个人，说是叫总统，怎么看都叫人不放心。就让他统治我们大家了吗？凭什么相信他不渐渐地变成皇帝？
费城制宪会议最根本的困扰，就是是否真的建立一个大政府。在大政府势在必行之后，最大的忧虑，又是如何使得政府权力不变成专制。为了防止这一点，他们出过的方案，现在看来，都有些可笑。比如说，不让总统沾钱——根本不给他发工资。这其实也是美国的一个传统，当时除了一个州之外，都不给公职人员发工资。就是今天在一些美国小镇上，镇长都是义务的，反而是具体的工作人员有工资。因为镇长工作量也不大，自己另外有一份谋生的职业，只是业余当官，为居民服务。这和高薪养廉的思路恰恰相反。
《如彗星划过夜空》 第一部分弗吉尼亚方案（3）
另外，他们还提出过，设立三个并列的行政长官，就是相当于三个权力相等的总统，组成一个执政小组。这个想法其实还是在追寻古罗马的遗迹，他们实在没有同时代的民主大国可以参照。总之，按照富兰克林说过的那句著名的话，就是，我们知道第一个总统会是个好人，可是，谁知道后面会选出什么家伙来呢。而那个大家都知道的“第一个好人”华盛顿，正默默地坐在那儿，一声不出。
这些今天看来并不复杂的问题，在两百多年前，却是很费推敲的困难的事。
宾夕法尼亚的詹姆斯·威尔逊起来主张单一元首。威尔逊出生在苏格兰，在苏格兰启蒙思潮的大本营爱丁堡大学等三所大学接受教育，在美国宣布独立之前十年的1766年，当时才24岁的威尔逊，已经受聘于费城学院，任拉丁语教授。之后，他师从约翰·迪金森，学成一位出色的律师，也是一位法学专家。美国历史学家称他为费城会议上最深刻的思想家和最精确的理论家。他也是当年《独立宣言》的签署人。他认为，行政长官办事必须快、决断，而这只有单一元首制做得到。
但是也有人反对。讨论到后来，就连宣读“弗吉尼亚方案”的兰道尔夫，也改初衷，开始发言反对单一元首制，主张三元首制了。
富兰克林是东道主宾夕法尼亚的代表，已经81岁，正生着痛风病。他是当地人，就住在两条街以外的地方。我们曾经去参观过他的家，楼下就是他自己开的印刷厂。他每天坐着特制的轿子来开会。他多年在欧洲担任外交工作，是当时美国罕见的具有国际声誉的人。在这个分歧重重的大会上，富兰克林以他独有的智慧、名望，总是在关键时刻起着“和稀泥”的作用。
可富兰克林也反对单一元首制，他认为单一元首制风险太大，一方面是要防止这位元首自我膨胀，再有，万一他生病、去世了又怎么办？缺任期间，谁来管行政？
富兰克林年事已高，但是脑子很清楚。他经常是写好了发言稿，让威尔逊代读。他也不赞成给总统发薪水。他认为，不管行政长官是一人还是多人，都不应该有薪水，因为人都会受野心和贪欲的诱惑，开了这个口子，他就会利用权力给自己长薪水。他说，英国的高官就是没有薪水的，宾夕法尼亚的教友派也是这样，把担任公职看成荣誉，荣誉重于酬劳。从这里，你也可以看到美国民主政体的欧洲传统。它自然地从上层精英向下逐步扩展。一开始人们都认为，参政者不会来自底层，不会有养家口的问题。
在制宪会议上，对于行政、立法、司法这三权，要平衡和制约。从理论追溯的话，原则在古代就有了，可是具体怎么做？其中讨论得最多的，还是立法者和执行者，就是立法和行政的关系。原则上，是立法的一方定规则，身份上是主人，总统照规则做，就是个管家。原则是这样，事实上却并不那么简单。
在当时的欧洲，民主在渐进中，就是从国王大权独揽，到渐渐产生立法议会。立法议会本身，又是从贵族独占议席，到作为平民的上层绅士和商人逐渐分占席位。然后，是君权渐弱而立法议会渐强。直到美国的制宪会议时，欧洲那头的民主演进，还在君权和议会争高低、求平衡的阶段。这样的演进是利益分配的过程，一头觉得不合算了，就会有摆脱对方的念头冒出来。
例如在法国，它的议会是所谓三级会议，出现的年头并不晚，也就是说，就渐进改革的“起步”来说，它并不落后于英国。只是，路易十三的摄政王一强，就把议会给停了。如此打破权力结构的平衡，在英国也屡次上演，只是英国没有像法国那样，出现议会中断160年，也就是政治改革中断160年的糟糕局面。
在北美殖民时期，作为行政分支的总督与议会之间，从来没有过欧洲本土那样兵戎相见的血腥冲突，可是，议会和总督不一致的时候，“法律和秩序”最终得由总督说了算。争议还是靠一边压倒另一边来解决，权力偏大的一头，经常是总督。
这些经验，使得美国的国父们看到，行政分支，似乎总是隐含着很深的皇帝、总督的历史根源和专权倾向。自然渐进的制度改革，就是专权者逐步向民间让权。在一个民主制度下，议会的立法，也不可能有许多执行细则。这些细则往往是留给行政分支制定的。行政这个管家在执行过程中，有相当大的权力膨胀的余地。再说，行政一头是具体操作，对大展宏图自有一套看法，却必须受到议会的约束。事实上，也常常有这样的事发生，就是行政明明觉得自己是对的，议会是错的，却说服不了议会。这种权力制约的机制，也会演变成降低工作效率的牵扯。行政一方干着干着，受不了约束，心生“踢开议会”的想法，这是很容易发生的“正常情况”。
这使得他们对总统很不放心。最后经过充分的辩论，权衡利弊，好不容易才通过了单一元首制，也就是今天美国的总统制。
不仅是总统让他们不放心。北美的形势，也使得他们对所谓代表人民利益的立法议会一头，同样充满警惕。在美国这一段各州的共和制实践中，他们看到，一些州里因欠债者占上风，就通过立法缓偿（stay law）；不想还债，就立法迫使债主接受贬值的纸币（tender law）。所以立法机构的权力膨胀，也同样危险，因为他们可能既损害了自己的长远利益，也忽略了少数人的死活。
再三平衡之后，他们做出的选择，是让这两个分支尽可能没有牵扯。在来源上，不是由国会推出总统，而是国会、总统都分别由各州选出。在决策上，他们相互制约。总统虽然可以提出议案，但必须由议会超过一半的多数通过才能立法。
那么，假如总统不同意国会的立法，又怎么办？他能不能有否决权？富兰克林根据宾夕法尼亚的经验，认为行政否决权不好。因为在殖民时期，总督就有否决权，这往往成为总督敲诈州议会的手段：不同总督讲好条件，议会的立法马上就会被他否决掉。他们在权衡，如果总统没有否决权，行政长官可能沦为傀儡；可是，如果有了行政否决权，行政长官又会不会权力膨胀？
《如彗星划过夜空》 第一部分弗吉尼亚方案（4）
又经过半个月的争论，一致认为，解决的方案是，不给绝对的行政否决权，而是给相对否决权，否决之后，国会还有一次再否决的机会。就是说，在议会立法后，总统可以行使否决权，表达自己的不满。主人吩咐怎么做，作为执行的管家，也有权说，这规矩我根本没法执行。总统否决之后，议会若要再次通过，一半的多数就不够了，就必须要2／3多数通过，才能压倒总统否决权。这时，总统就必须执行了。这就是直到今天还在运行的做法。
行政、立法两大分支，命定就是不断地在“斗法”。在此后实际的运作中，�