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张国家在丰年要购粮积储，以调剂荒年的粮食不足并调节粮食价格。
周恩来继承和发展了中国历史上储粮备荒的思想。1956 年9 月16 日，
周恩来在党的“八大”会议上作《关于发展国民经济的第二个五年计划的建
议的报告》，他指出：“我们过去对于物资储备的重要性还认识不够”。“应
该增加后备力量，健全物资储备制度”。他说：“今后若干年内，我国农业
生产受自然灾害的影响还会是很大的，为了应付歉收，就必须有粮食和主要
经济作物的储备；为了满足我国建设和生产的规模日益扩大的需要，就必须
有器材和原料的储备”。1957 年6 月26 日，他又指出：“象我们这样人多
且穷的国家，由于农业的比重很大，自然灾害时常发生，要求国民经济年年
都毫无起伏地按照同样的速度向前发展，这是一种不切实际的想法。”“我
国的农业，有时丰收，有时歉收，并且往往这里丰收，那里歉收，为了照顾
这种不平衡情况，必须在丰收的年份和地区照顾到歉收的年份和地区，并且
还必须准备应付特别严重的自然灾害和其他意外。”
如何储备？他提出在国家、集体、农民个人三方面进行。首先，“由国
家储备必要的物资，特别是比较缺乏的重要物资”。其次，队有余粮，也要
有储备。再次，要藏粮于民。他说：“粮食多了百分之十，只有好处，农民
是不会乱吃掉的，藏在欠民家里比国家收购来还好。”
周恩来认为治水、造林、保持水上，是预防气象灾害最积极、最根本、
长期起作用的措施，只有经过大水利、大造林，才能逐步减少乃至避免气象
灾害。1950 年5 月22 日，周恩来说，中国农村要避免灾荒，首先要避免洪
水泛滥，而要避免洪水泛滥，首先是修水利。他认为水旱灾害给人民的生命
财产造成重大损失，大力治水，防灾减灾，除害兴利，既是最直接的为人民
服务，也是发展经济、建设国家最基础的工作。治水工作需要植树造林与水
土保持工作的配合。森林及植被的破坏，造成水土流失和河流淤塞，常引起
水旱灾害。周恩来在强调治水的同时，也十分重视造林、护林与水土保持对
防灾减灾的作用。他指出：“林业对供应建设事业所需木材和防止水旱风沙
灾害都有重大的意义”。“必须在全国有效地开展广泛的群众性的护林造林
运动”。他要求在抗旱防涝的同时应大力推广水土保持工作。首先应在山区
丘陵和高原地带有计划地封山、造林、种草和禁开陡坡，以涵蓄水流和巩固
表土。其次，应推行先进的耕种方法，如修梯田、挑旱渠、等高种植和牧草
轮作等办法，以使降落的雨水尽量就地渗入，缓和下流，不致形成冲刷的流
势和流量。再次，对已经冲刷的山溪沟壕，要修筑拦沙坝和缓流坝，截留其
挟带下泄的泥沙。
以工代赈生产自救——积极救灾的主要办法
如何救灾？周恩来不赞成单纯依靠救济的消极救灾观点，而主张以工代
赈、生产自救、辅之以各方援助的积极的救灾方略。
以工代赈是一项古老的救灾方法。春秋战国时齐国晏婴就曾运用以工代
赈的办法并取得了良好的效果。北宋范仲淹、欧阳修也都曾运用过以工代赈
的办法。欧阳修在颖州做官时，遇到饥荒，他一方面奏免黄河夫役，得全者
万余家；另一方面又给民工食，大修诸陂以溉民田，尽赖其利。
周恩来继承和发展了以工代赈的救灾传统。早在1946 年黄河堵口归故斗
争中，他就提出采用以工代赈的办法抢修浩大的复堤工程。新中国成立后，
周恩来签署的《政务院关于生产救灾的指示》规定“在有水利交通等工程的
地方，应当注意组织灾民工作，以工代赈”。《政务院关于1950 年水利春修
工程的指示》指出：“在灾区的工程，要结合救灾，切实做到以工代赈。春
修工程若能善于运用灾区群众的劳力，一方面可以完成春修的任务，同时对
于目前救济灾民渡过春灾，也有极大的作用”。1950 年5 月13 日，周恩来
在回复上海市人民政府关于救济工作的电报中指出：“对于两三个月以上的
长期救济，应用以工代赈（如修筑公共工程等）为主要方向”。“发救济粮
平均每人连家属在内月需粮80 斤至100 斤，若以工代赈，每人每月有粮150
斤亦可够了，在经济上增加不至太多，而能使工人有工做，又可惜此修整一
些必要的工程，是一举两得的办法”。1950 年淮河大水，1963 年海河大水，
周恩来都强调了以工代赈的办法。1963 年9 月，中央工作会议上，周恩来针
对水灾，号召要采取积极的方针，要有长远的规划，首先要用以工代赈的办
法，复堤堵口。
如何正确解决工和赈两个方面的关系？1950 年11 月3 日，在讨论治淮
报告时，他又说，在灾区实行以工代赈，而不是以赈代工，重点在治淮工作。
如果观念上是以赈代工，那么就不应该用那么多钱来赈。工作要找强壮的人
来做，工人要合乎工作上的需要。他赞成作一方土二斤半小米，多作多得，
少作少得的具体规定。
周恩来的以工代赈思想包含着丰富的内容。第一，将救灾工作与治水工
程结合起来，既解决大量灾民的饥饿问题，也解决大规模治水所需要的民工
问题。第二，工赈结合，重点在于工，在于治水，并相应地体现出治水劳动
贡献大能得到较多的救济粮的原则，既克服单纯救济和依赖救济的思想，又
奖励先进，提高劳动效率。第三，将劳动义务与劳动报酬结合起来，治水是
为人民的利益服务的，人民有义务为治水贡献力量；同时，在国家财政困难
的情况下，也不可能完全按照商品经济的原则招雇治水劳工。
建国初期的以工代赈，有其特殊的历史原因。但周恩来通过以工代赈所
表达的思想，对今天的防灾、救灾仍有着重要的指导意义。
周恩来把生产自救作为整个救灾工作的中心。1949 年12 月，周恩来签
署的《政务院关于生产救灾的指示》要求灾区各级人民政府发动和组织人民
生产自救、战胜灾荒。1950 年4 月12 日，周恩来针对救济工作指出，经过
长期战争的中国，创伤是需要医治的，灾荒就是创伤的一种，如何医治呢？
自救。中国人民能从战争中战胜，解放了自己，也必能在战后医好创伤，从
和平中建设起来。1951 年9 月26 日，周恩来在阐述发展生产巩固财政经济
问题时，总结了淮河流域对待水灾生产自救的经验，他认为皖北1951 年夏粮
丰收是救灾跟生产结合在一起得到的好处。
1964 年，河北很多地方再次遭受洪涝灾害。10 月24 日，周恩来仔细审
阅了灾情报告，致信李先念：“在开会前，请你打个电话告诉河北，请他们
确定一个书记或一个副省长认真地将生产救灾抓一抓，并一直抓到底，重点
放在生产自救。救灾费应先拨一些，实事求是地发给那些确实买不起粮的灾
户。”
1965 年华北干旱，1966 年初旱情仍在发展。1966 年3 月8 日、22 日，
河北邢台两次地震。对当时的旱灾、震灾，周恩来都强调要生产自救。他到
震区的每一个群众大会上，都要号召“自力更生，奋发图强，发展生产，重
建家园”。他说：“恢复了生产，恢复了力量，就对得起死去的人。”1966
年4 月5 日，周恩来在邯郸磁县，对抗旱打井、海河工程，提出了“干劲要
大，步子要稳，讲究实效，实事求是”的总要求。他说：“救灾离不开生产，
生产自救要很好地结合起来”。“整个邯郸干劲是大的，精神是好的，但要
强调生产自救”。“生产自救，整个说来就是自力更生”。
为什么救灾工作要立足于生产自救？第一，避免单纯救济的做法，克服
依赖救济的思想，使国家救济能真正发挥作用。1966 年3 月15 日，他说，
关于地震救灾款，我批了，现在我还有点不安心，这样做究竟是办了好事，
还是办了坏事？拿3500 万元倒不是难事，问题是就怕一宣布，给群众造成一
种依赖思想。我不吝啬钱，也不吝啬物，就是不要使群众认为来得太容易了，
把自力更生精神丢掉了。第二，减少国家财政对救灾的支出，以便集中财力
进行四个现代化的建设。1963 年9 月7 日，周恩来在8 省生产救灾会议上说。
“我们要建立工业现代�