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蔡在北京期间，袁派为陆军部编译处副总裁，总裁是段祺瑞。11月奉派与李经羲、梁敦彦、樊增祥、宝熙、马良、杨度、赵惟熙等组织政治会议，李经羲为会长，又和阎锡山、张绍曾、尹昌衡、蒋方震等11人组织军事研究会。
当国民党二次革命失败后，有一件政治秘密，除了极少数袁的亲信外，是很少有人知道的。原来袁在对南方用兵前，就决定要逐步进行“废省改道”的计划。这个计划是废除省一级，而以省以下的道（一省可以分为几个道）为地方行政的最高单位。道设道尹管理民政，又设镇守使管理军政。这个计划准备先在几个省区实行，然后全面推广，达到全国废省改道的目的。为什么他要决定这样一个缩小行政区域的计划呢？他是为了避免藩镇之祸。他在用兵初期，就不露声色地进行这个计划，他任命李纯为江西护军使、王占元为湖南护军使、张勋为江北镇抚使、倪嗣冲为皖北镇守使、龙济光为广东镇守使。这一连串的人事命令中没有一个都督名义，他初意在这些地区都不设立都督。此外黑龙江只有护军使朱庆澜，后来贵州都督唐继尧调任云南都督后，也只提升刘显世为贵州护军使而不给以都督名义，福建都督刘冠雄调任海军总长后，就派李厚基以镇守使名义统率该省军队，这三省不设都督，就是先废都督以达到第二步废省设道的目的。
可是，袁这个计划对北洋系军人来说，是遭受到彻底反对的。他们过去“只知有袁宫保，而不知有大清朝”，后来“只知有袁大总统，而不知有民国”，他们所以如此，是为了“水涨船高”，“大哥做皇帝，把弟是一字并肩王”，袁利用他们打天下，他们则利用袁作为个人取得功名富贵的桥梁。
在对南方用兵开始时，就有人劝袁对废省废督问题不应操之过急，因为可能影响到前方将领的士气。袁自然更懂得这个道理。待到南方军事胜利后，又有人劝他不能执行这个计划，因为统一的局面还不够稳定，如果使到北洋军将领情绪低落，岂不是给了国民党重振旗鼓的大好机会，因为这一个做法是降低北洋军人的地位和削减他们权力，在天下未彻底稳定以前，是需要从长计议的。于是这个计划便无限期地拖延下去了。
秘密逐渐泄漏了，慢慢地传到北洋系军人耳中，他们开始对他们的“老头子”不满了，于是大家都抓紧了自己的军队，并且在大圈圈中（北洋系）制造小圈圈（后来的安福系、奉系、直系、皖系等等）。凡是牵涉到有关利害权位问题时，他们对袁并不完全服从，同时采取强硬的态度，如张勋调离南京时提出条件就是一个例子。
袁在赣宁之役战胜国民党后，表面上他是统一了中国，军事力量由北方达到了南方，可是也就是从此开始，北洋军系已不是可以称心如意，由他摆布。他在外形上好像是威望提高了，其实他的控制力却相对地减弱了。
五十三、蹂躏民主
当民国2年正式国会尚未成立前，各政党对于宪法起草问题意见颇不一致，大别之有三派：第一派是国民党的主张，认为宪法的起草和制定，是国家主权攸关，当然是国会的职责。依《约法》的规定，国会成立后，应由国会选出起草委员编定，经参众两院议决。第二派是梁启超等所倡导，而为当时十八省都督及共和党、统一党、民主党所赞成，此派主张由政府组织宪法起草机关，以现在临时参议院、各省都督、各政党和总统府所派的委员编定宪法，提交国会议决；第三派为袁系的主张，认为现时政党意见不一，政府设法由大总统直颁宪法起草命令，布告全国，以免政争。正式国会成立后，由于国民党在参众两院都获得压倒的多数，因此，国民党主张便获得胜利，两院选出了宪法起草委员，成立宪法起草委员会。在这个委员会中，国民党的委员占了大多数。
当宪法起草在进行中，袁世凯对于行将制定的正式宪法最引为深虑的是两个问题：一是大总统任命国务员有没有必需获国会同意的必要；二是大总统有没有解散国会的权力。袁认为过去一年多的经验，内阁曾三次改组，每一阁员的任命胥经国会同意，议员则多方留难，因此，袁认为正式宪法中，应该取消国会同意任免阁员权和总统有解散国会权。
袁的这两个问题自然遭到国民党的宪法起草委员的猛烈抨击，这时恰遇到二次革命，袁政府和宪法起草委员会乃发生更尖锐的冲突。2年8月中旬，起草委员徐秀钧首被逮捕，并被解往九江枪决。8月27日政府复捕去国民党籍之参议员朱念祖、高荫藻、张我华、赵世钰、丁象谦等五人，和众议员常恒芳、褚辅成、刘恩格等三人。内中张我华、赵世钰、褚辅成、刘恩格四人为宪草委员。其后褚辅成、朱念祖被解往宿县，常恒芳解往安庆，赵世钰等五人羁押于天津，至国会解散后始获释。褚辅成和朱念祖在袁死后，国会复活才与常恒芳同时出狱。袁解散国会后，更有徐镜心被杀于北京，段世恒死于陕西。这是一页非常痛心而悲壮的民主奋斗血泪史，袁世凯为了议员们不听从他的意见，而采取的暴行中，统计宪法起草委员被杀的有三人，被捕的有四人，实在是我国立法史上最惨的一幕。
袁世凯在宪法还在起草时，就使用卑鄙的手段以达到他个人予智自雄的目的。他心目中从不知民主为何物，同时他要求宪法符合他的意旨是假定他可以终身担任总统，因为他所争的不是国民的希望，也不是国家的需要 ，而是他在担任总统时的方便！
民国初年的政治，很多地方令人泣笑皆非。前面已提到政党的组成，好些人一身兼好几个党，好些人今天是这个党明天便是那个党。尤其是国会的议员，有价有市出卖，今天卖给甲党，明天又卖给乙党，于是有好事之徒拟了一份卖身契文曰：
“末员某甲，今以本身所买得之议员一名，卖与贵党，连皮带骨，一概不留。自卖与贵党之后，任从贵党为非作歹，本员无不服从。”
这个卖身契，实际说来仍是外行所写，因为那些卖身议员，以卖一回最为笨伯，老猾的多是分作无数次卖 ，或同时兼卖五个党，卖完之后一律脱党，自名为厌弃党争。所以当时有人看了上面那份卖身契，竟连皮带骨一齐卖，全谓为尚有良心，是三代以上的人物。据说卖身的人第一次收钱到手时，向掮客所作的第一句客套话是：“何必客气！”于是，当时北京的应酬场中，只要有人说一句何必客气，一定引起了哄堂。有人看到当时情景，愤慨万分，曾感慨地说：“今日共和，卖国的价钱比从前便宜多了。”别人不解其意，问是何意。其人曰：“当前清时，有个英国人曾说：我们不必和中国打仗，就能把中国土地利权占尽，我们只要汇丰银行一家就办得到。因为你们中国的一个知县官，只须八千两银子就能捐得到，这样算起来，把全中国的州县买尽，至多不过千万元，香港上海汇丰银行随时可以拿出这笔钱来。如今，中华民国要选举正式大总统，依选举法，只须四五百张票，听说每张票一万元，买四五百张不过四五百万元，这个数目买一个大总统，统理全中国，岂不比买全国州县官要便宜得多吗！”
当时的北京，议员们成了豪客，本来北京马车不多，这时议员十之八九坐马车，且多为自备马车。旧时北京请客，寻常酒席不过八元十元，这时北京一席20余金以上，议员请客多在六国饭店、北京饭店、昌德饭店。议员纳妾亦成普遍现象。至于八大胡同的热闹，也是庚子以后所未有。名花如姚蓉初、金小菊皆被人藏之金屋。俱乐部是洋玩意，北京本来没有，这时却极发达，遍处皆有俱乐部，作为政客们应酬和团结本党的联欢地方。上海的名花亦多由南来北。
这一时期北京风气之坏，实在是超过了清朝末年。政客利用议员，议员又利用政客，互相勾结，互相利用，灯红酒绿，征逐歌舞，这就是民国初年的北京城。
当南北战争时，刺宋案的祸首赵秉钧担任北京市的戒严总司令，新闻记者曾访问赵，下面是赵和记者的谈话：
赵说：黄克强等的计划也很可观，但无奈材料不齐，现在中国政治，不怕没有人开出好菜单，但任凭你菜单开得如何好法，无奈没有材料，也做不出好菜来。我时常劝袁总统让出一部分事业，请新人物大家帮忙，请他们历练历练、他们就知道困难了。新人物开口便要做总�