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【关键词】宪政；财政民主；财政法治；预算法治
【正文】
随着建立社会主义市场经济体制改革目标的确立，公共财政改革成为理论界与实务界日益关注的议题。发展市场经济需要与之相匹配的公共财政制度已成为大家的共识，但在，我国转轨时期公共财政的目标模式是什么？应如何建构？迫切需要我们从宪政的视角去思考。
一、简要分析公共财政的宪政背景
正如我们所知，国家与人民之间的利益博弈是宪政产生和发展的基础，亦是现代法治国家宪政制度的重要内容。传统宪政理论认为，“实行宪政无不基于如下两方面的经验性认识：其一，权力及其制度设施是国家或一定规模的社会共同体存续的前提，但国家权力有扩张或被滥用的危险。其二，公民权利是对公民在一个民族国家中，在特定平等水平上具有普遍意义的成员身份的正式确认，它是公民必不可少的生存条件，但公民权利易受侵害。”＇1＇
宪政理论一切命题的基本出发点在于：有效地解决公民权利与国家权力的冲突与协调问题。在财政领域，公民权利与国家权力的冲突与协调则表现为私有财产权与国家财政权的冲突与协调，在建构和谐社会的进程中需要按照宪政的精神，有效地解决二者的冲突，协调二者的关系。公民权利中最基本的权利是私有财产权，相应的国家财政权也是国家最基本的权力之一。私有财产权与国家财政权冲突的根源在于经济资源的稀缺。较普通公民而言，国家处于强势地位，如果宪法不赋予公民基本权利，就难以形成对国家权力的制衡。宪法对私有财产权的宣示和保护，不单纯是因为自由主义学说和天赋人权思想的影响，人们对国家权力可能不受宪法和法律制约或限制的担忧恐怕是其主要原因。正是基于历史的教训，各国宪法对私有财产权的保护，被提升到与国家财政权同等重要的地位，给予平等的保护，这应是公共财政形成的宪政背景。
财政是以公共权力进行的资源配置，公共财政是与近现代的民主政治和市场经济相适应的财政制度。财政的公共性，体现了财政目的的公共性，财政产品的公共性，以及制度层面的公共性。宪政下财政问题的实质，是公民财产权与政府财政权的互动。＇2＇在充分尊重和保护公民财产权的税收国家，国家提供公共产品和公共服务来源的财政收入必须仰赖公民的部分财产权的让渡。公民（主要是纳税人）所依法享有的同意纳税权或拒绝纳税权，构成一国宪政发展的基础，公民财产权也由此对国家财政权形成制约。可见，在宪政国家中，公民同意权是国家财政权的合法性基础，国家财政权则必须以保护私有财产权为起点和依归。私有财产权与国家财政权的互动，贯穿于一国财政活动的始终。
当然，宪政不是一个静态的僵化的体系，而是始终处于不断的运动发展变化之中。在市场经济条件下，随着宪政理念的转变，国家职能和财政职能都在发生着整合和转换，而不同宪政理念表现出来的价值和利益的权衡与抉择，实际上体现了公共财政规模的适度扩张与控制、各种公共支出项目被优选或被淘汰的过程。＇3＇可以说公共财政的运作是宪政得以实现的制度保障，而公共财政支撑的宪政制度则是公民财产权实现的制度基础。
二、公共财政的宪政性质
宪政是以宪法为前提，以民主政治为核心，以法治为基石，以保障人权为目的的政治形态或政治过程。＇4＇公共财政则是国家依法通过税收等手段筹集收入以为公众提供公共品和公共服务财政模式，既是民主化的财政；体现财政民主原则，又是法治化的财政；体现财政法治原则。＇5＇
宪政下公共财政首先应当体现以保障人权为宗旨。公共财政是“有限政府”下的财政，“宪政制度下，宪法保障着公民的财产权和经济自由权，同时它用一种代表制度、宪政、分权制度和司法独立的方式对政府的权限和规模进行有效的限制，这就是与市场经济发展相适应的一种政府体制—“有限政府”，否则，那么市场就会变成一种畸形的市场，一种扭曲的市场，一种被窒息的市场”＇6＇。宪政的一个重要目标就是分权或限权，将政府无限扩张趋势的强大公权力抑制在宪法必需的范围之内。在公共财政的建构中，对有限政府的要求表明，纳税人的基本权利应得到充分的尊重和保护。同时，公共财政是一种服务性的政府行为，其出发点和归宿均为最大限度地保障广大纳税人的合法权益，为纳税人基本权利的自由发展和保护提供广阔的空间。宪政要求政府的财政行为以公共利益和为社会提供公共服务为依归。从纳税人是税收之源，是政府官员的“衣食父母”的角度来看，国家保护纳税人权利是理所当然的。国家和社会的一切都是纳税人给的，政府没有理由不去保护纳税人权利。从国家和社会存在的根本目的来看，无非也是为每一个纳税人谋福利。既然如此，国家和社会怎能背离自己所追求的终极目标而去损害或者漠视纳税人权利呢？因此，政府的权力，包括财政权力必须受到来自纳税人和法律的有效监督，防止政府财政权力的滥用，这就是宪政的国家及其公共财政的理念。
宪政下的公共财政应当以充分实现民主为核心。宪政是依据宪法来治理国家的民主政治，是建立在社会契约基础之上的现代政体。政府运作公共财政的权力是源于公民赋予政府的。政府的存在和运作来源于纳税人纳税提供的物质基础，没有了纳税人的纳税，政府便失去了生存和活动的物资基础，是纳税人“养活了政府”。民主也要求对政府的财政支出进行限制，即纳税人有权对其所交纳的税收的使用，即对政府的财政行为进行监控，使之用的得当。在宪政下，公民（纳税人）是国家和社会的主人，他们有权依据宪法制定财政方面规则和制度，每个公民都具有平等的、自主的意志和理性行为，都享有权利并负有义务。财政收入法（或主要是税法）是国家合法剥夺公民财产权的法律，财政支出法涉及到政府是否在为纳税人和公民提供公共服务的重大的问题，在宪政制度下，财政收支的这一重大问题必须要有纳税人自己去决定。
公共财政的民主原则，其理论依据主要是主权在民的思想。所谓主权在民，即公民基于自由意志而订立社会契约，制定法律，把归属于公民个人的权利转让给国家，以此换取国家对公民个人权利的保障。国家权力由此而生。即公民是国家权力的所有者和拥有者，是国家权力的主人，而政府的公共权力则来源于公民的授权，是由公民的权利派生和转化而来的，是公民赋予的，政府是公民权利的受托者。或者说，在公民和政府的法律关系中，公民是享有权利的一方，政府是履行义务的一方。
之所以强调公共财政的民主原则，是因为在我国，一切权力属于人民，人民通过其选举产生的人民代表大会以及其他方式、途径行使管理国家事务、社会事务的权力。如审批预算是宪法等相关法律赋予人民代表大会的一项职权。因此，无论是预算的编制还是审批，均应反映人民之意愿并得到人民代表大会的批准。
贯彻民主原则，一是可以保证公共财政的科学性，使公共财政符合国民经济发展的客观规律，以及真正反映未来年度财政收支情况；二是有利于实现对政府财政收支行为的监督，防止出现随意性。防止政府滥用权力，就必须以公民的民主权利约束国家公共权力。＇7＇
宪政下的公共财政是法治保障的财政。要保证公共财政目标的实现必须依法治来规范政府财政行为，加强和完善公共财政方面的立法。为防止财政权的滥用，必须以权利制约权力，而所有这些都需要法治的保障。强化国家的财政权并不必然会侵犯纳税人的权利，关键是采取何种手段强化国家财政权，如果采取人治的方式，侵犯纳税人财产权的现象将是在所难免的，但如果采取法治的方式，就不会侵犯到纳税人财产权，因为纳税人权利保护的一个核心内容就是国家依法行使权力。通过法治来强化国家权力，就能够达到既加强国家权力，又维护纳税人权利的双赢结局。简言之，“公共财政必然要求财政民主，而财政民主需要财政法治来保障。有鉴于此，财政法定的范围也逐渐从税收，扩展到其他财政收入形式，