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工商业的重视程度和保护力度仍然不够，这个阶层完全不亚于柳城和燕郡的那些大作坊和大商铺所有者。他们在灵活性和自主性上甚至更强一些。
为了更好更方便的融入营州焕发出来的生机活力中，平州刺史府全面倒向了营州都督府。刺史府中的官职任命和部门设置开始逐渐和营州都督府接轨。在原先的官府设置上，刺史以下设置各曹，用以处理相对应的民生事务。看似各有分管，与后世没有太大区别，但实则不然。
这种官府体制是建立在“溥天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣”这一理念下的。“溥”的意思是“浇水”，原指向周天子的花园浇水，就是说，天下之大，都是天子的花园。天子是天下一切土地和财产的所有者，而一地官府，比如平州，平州刺史是天子在平州的代理人，为天子看管这一亩三分地。
在这样的思想指导下，平州刺史府以下各曹实际上是没有处置权的，他们所做的仅仅是收集民意、转发文卷、执行刺史的决定，所有的事务都必须由刺史本人决定。在这样的体制下，如果依照理论而言，勤政的官员会在案牍之间累死。
但事实上并非如此，因为刺史作为天子的代理人，他的关注对象仅仅在于两项：收税和保持地方平稳。有良心的刺史可能会考虑兴修水利——目的也是为了收到更多的税。至于什么地方的经济发展、什么老百姓的生活水平、什么科技和文明的进步等等，统统不在考虑之内，因为官府没有这个职能，也没有这个概念。而占用官员极大精力的另一项事务——诉讼，其本质也是为了保持政权稳固。
官府职能的极度狭窄和不负责任，使得官府人员可以用很少的劳动而完成绝大部分事务，可以很堂而皇之的号称“无为而治”并因此得到朝廷表彰。
这是过去的平州刺史府处理政务的惯例，但是现在不同了，因为身边有一个营州。在营州的带动下，平州的农业、工商业都有了长足的发展，各种新鲜事务层出不穷，各种政务以几何速度飞涨。平州刺史张在吉发现，似乎一夜之间，他眼前需要处理的文案堆积如山！
在处理文案的过程中，张刺史发现，其中八九成都与营州有关，这时候他开始思考，营州都督府长史房是怎么处置那么多政务的呢？
张刺史是一个胸怀宽广的人，否则他也不会竭力举荐和提携年轻的冯道，因此，他也不介意向过去自己的这个幕僚学习。通过了解，他发现营州都督府长史房下设立了很多新的部门，这些部门的名称非常俗白，比如办公室、槯税科、商贸科、法律科等等，张刺史倒不以为意，这是为了方便百姓，很好理解。但他并不认为这些新的部门就能够很好的分担起繁重的事务，部门设置再多也无济于事，只不过是形式问题，归根结底还是要报给长史本人来处置，丝毫削减不了长史本人的工作量，或许其中的好处就是上报的时候能够更有条理一些。
然后张刺史不耻下问，落下脸面和年轻的冯长史做了一次推心置腹的交流，终于得到了答案，答案就是——处置权下放。通过将处置权下放，让各曹拥有实际的决定权，具体来说，就是让各曹获得不需要上官定夺而可自决的批复权，如此一来，原本必须每项必报的事务，就被各曹分摊了，官府主官就获得了极大的解脱。
对于这样的举措，张刺史很震惊，也很疑惑，他提出来的问题是，主官的权力不就被架空了么？对此，冯道给他的答复是：抓好决策、抓好财务、抓好人事。具体而言，主官需要考虑的是一地的发展方向，制定发展政策，通过财物的控制和人事任免来实现自己的治政意图。
那么如何保证各曹官吏不滥用权力呢？冯道的解释是，制定和完善规章制度。一曹制定一曹的规章制度，要细化到如何实施、如何操作、如何追责，各曹依据本曹的规章制度来行使处置权，就可以保证治策在大原则上不出偏差。主官可以通过制定大政策和控制人财物来贯彻自己的施政方略，或加大财力的投入，或撤换不力的官吏。
同时，冯道刻意强调，要想实现这样的治政框架，必须着力加强对律法的推动，构建一个拥有各种类别法律文本的体系，而非过去单一的依靠一部《永徽律》，必须做到各曹都有法可依、有法必依、执法必严、违法必究！
张刺史认真琢磨了良久，终于有所领悟，这似乎是将朝堂之上的各部机构放到了地方，直接在基层以实现处置权的下移。
冯道认为并非单纯如此，这种治政框架打破了过去“民不举、官不究”的那种官府与百姓泾渭分明的状况，更讲究官府对地方民生的主动引导，从无为而治到有所为、必所为，在功能上更加完善，在责任上更加分明。
张刺史看着这个仍然年轻，却更加沉稳的年轻人，不禁叹道：“可道雄才，有此一策，百世留名矣！”
冯道苦笑：“不敢贪都督之功。”
张刺史奇道：“你是说，这是都督之策？”
冯道皱了皱眉，一股奇怪的意味爬上眉梢：“都督言道，此乃‘现代政府框架’。”
张刺史琢磨着“现代政府框架”这个新鲜词句，又听冯道追了一句：“都督还说，不改革、无发展。”
张刺史耗费半年之工，全面模仿营州官府体系，建立了新的平州官府，同时，营州方面制订的律法和条令也越来越多的被平州接受，其中的很大一部分甚至只字未动便开始实施。
《营州都督府公共交通安全条例》便是其中之一。
第十八章 幽州留后（十八）
刘山喜栽在了《营州都督府公共交通安全条例》之上，被拘押于平州大牢之内。他原本以为营州方面终于和幽州撕破了脸，自己即将被营州都督作为祭旗之用。至于什么“违法”，那纯粹是借口而已，谁听说过一州兵马使在本州境内设卡收费属于“违法”行为？
可刘山喜没有想到的是，平州方面煞费苦心，围绕他“违法”一事连续召开多场“司法审理”，让刘山喜着实过了好几次堂。在连续三天的审理中，平州督查公所不厌其烦的纠缠于法律条文，纠缠于所谓“举证”，而平州巡回法院则耐心细致的在各次“过堂”中听取所谓“起诉”。另外让刘山喜奇怪的是，督查公所还专门指定了一位来自平州讼师协会的所谓讼师，帮助他申辩罪责。
在连续的审理过程中，刘山喜惊讶的发现，似乎平州方面确确实实是因为设卡收费一事在追究他的责任，而并不是他原先所想的“祭旗”。而且他还了解到，如果定罪，他的处罚将是“退回一应非法所得，缴纳非法所得一至五倍罚金，主要责任人拘押十五日”。
难道不是因为营州和幽州的派系之争？难道不杀头？
定案之日，刘山喜终于相信，自己果然是为了什么劳什子的破坏公共交通秩序、强掠他人财物等罪名而定罪，在讼师“初来乍到，不明法律”的辩护下，他的处罚也非常轻——退回所得，罚金一倍，免于拘押。
被释放后的刘山喜及所部回到了平州南门的大营，百思不得其解的刘山喜召集心腹继续商议。对于这次事件，部下们都纷纷开口，却莫衷于是。对于平州云山雾罩的处理方式，大伙儿都表示看不懂，这种一味纠缠于细枝末节的繁琐程序让所有人都十分疑惑，在他们看来，最终的处罚之轻，与之前的举动完全没有可比性。他们朴素的认知里，出动数百兵马，发动那么多官府衙门，平州方面所获得的只是总计不到三十贯的赔偿和罚金，实在是得不偿失。
而且，最关键的问题是，这样的大动作竟然与政争无关！大伙儿费力试探的结果是，什么都没试探出来。难道说就为了给自己等人一点颜色看看么？可这点颜色也太不堪了，对众人来说可谓九牛一毛。
在各种意见中，刘山青的意见渐渐成为了主流，并得到了所有人的一致赞同。既然一次试探没有试探出来，那么就要再次试探。可是试探的方式要做一些变化，应当在平州方面可以容忍的范围之内，也就是说尽量不与各方争利，同时要符合平州方面遵循的律法。
刘山青的办法是“上诉”。在这几天的审问过程中，这个小团体的核心班底相当于经历了一次“普法教育”，对于律法和程序开始从心底里有了一份潜移默化的认知。在最终判决结果出来的时候，巡回法院提刑官曾经追加过一句话，即“若有不服，可于六十日内依律上诉”，但为刘山喜等人辩护的讼师告诉他们，这个结果已经非�