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清政府一开始倒未必在意那么几条小小的铁轨之中的利害得失，但他们总有一天会明白的。李鸿章是明白得比较早的，正如上述1863年时，他就断然拒绝了美、英、法三国洋行要求联合修铁路的提议。但那时的李鸿章以及清廷对于铁路由洋人修建的威胁只是有一个模模糊糊的大概感觉，并没有一种深切的危机感，而对中国自主修建铁路更是没有一个具体的概念。
上面讲到，1866年，清廷曾经组织过对于洋人造路的批判大会。反对洋人建铁路本来倒也说得通，好歹有点捍卫民族利益的成分在里面。但是清廷上下，从中枢到地方官，做出的判断，大都是出自闭塞、迷信的知识面，再加上了几分对刚在几次战争中占了上风的西洋蛮夷的憎恨。在这种情况下，清廷的共识不仅仅是外国人修铁路祸害大，在他们看来，铁路这玩意儿本身就是一个祸害。
1867年秋至1868年初，清廷为了应付与列强“修约”又发起的一次关于是不是让洋人修铁路的大讨论，参加的人数比较多，规模也大，期间谈论的问题也更为细致深入。这次大讨论自1867年10月12日（同治六年九月十五日）起历经三个月时间，虽然耗时费劲，但总算有了一点成果。在这次讨论中，传统的大臣们依然没有摆脱成见，他们的主要看法有两点：
一是在中国修铁路有“民情不便”。所谓“民情不便”是多方面的：一是会妨碍风水重地，二是影响民间生计田庐。要是不顾这些中国特色的传统而兴修铁路，恐怕难遏众怒。在这个问题上，李瀚章还故意把修铁路会激发“民变”这个理由提出来，这么一来，洋人们自然就有所忌惮，不敢轻举妄动，而朝廷则能达到不将修筑铁路事载入新修条约之内的目的。
二是让洋人修铁路与中国人生计有影响。在这一点上，督抚们的见地比以往要上升了一个档次，他们已经开始认识到了铁路的经济利益之所在。他们认为，如果洋人们真的在中国修建了铁路，那就像一条吸血管那样吸吮着百姓的鲜血。曾国藩主张对待洋人修铁路的问题，政府应该“竭力相争”，决不能迁就洋人，把铁路的事情载入条约之中。
但是，一些在最近一段时间开展起来的洋务运动中经过历练的官员有了更开明的认识。大臣们中间有一些人提出了铁路于民有利，或许可以自办的观点。这种意见以沈葆桢和李鸿章为代表。沈葆桢以秦筑长城的“当时以为殃，后世赖之”为比喻来说明这个问题。李鸿章对此讲得更为坦率而具体，他明确提出，铁路让洋人办的确不恰当，而应该由中国自己来办，利不与人而“我先得之”。当然，这些开明官僚们也要照顾传统派的意见，指出这样做的前提是不能载入条约，而且要“别创一法，于民间田庐坟墓毫无侵损”，做到“百姓退无后言，朝廷便当曲许，否则断难准行”。
这些新派的洋务官僚并非凭空提出这些见解，他们身后有着一批智囊支持。其实，一些眼界开阔的新型知识分子早就开始不断提出兴铁路之利的意见。1867年，容闳通过江苏巡抚丁日昌向总理衙门提出派学生出洋留学的条陈，其中即有在矿区至通商口岸修筑铁路的建议；常住上海并与传教士理雅各等多有接触的王韬，在60年代中期，就呼吁兴办机械、铁路、火车等先进事业。1870年，王韬游历欧洲后回国，又上书丁日昌，劝办铁路，以夺西洋之利。
容、王等人兴办铁路的条陈、舆论和呼吁，不可能不对耳朵已经打开的当权的洋务官僚们产生影响。从人事关系说，比较开明的丁日昌，是与李鸿章共事多年的密友，容闳对办铁路等事的意见，必然会传到李那里；王韬在上海曾上书江苏巡抚李鸿章，他们之间也有过交往。因此，洋务派们受到这些知识分子的影响是情理之中的事。
这样，在列强们强烈的筑路要求的压迫下，在顽固派千方百计进行抵制的情况下，在国防上有调兵运粮的需要、经济发展有“分洋商之利”的要求的形势下，轮船、电线和铁路都日益成为中国不可或缺之物了。而以李鸿章等为代表的洋务派开始从坚决反对洋人筑路转变为主张自己兴办铁路，也就成了必然之势了。
以上讨论，政府大员们主要是针对是否将铁路这一涉及国计民生的问题纳入到与列强的条约之中这个问题，而并非纯粹为铁路事业计，所以，辨来辨去，对到底要不要修铁路也没有一个定论。
清政府正式讨论修建铁路的事，起始于1874年日本侵略台湾后的“海防议起”。
李鸿章早就看出了小日本刚发迹时的民族自卑心理及其相伴而来的想要摆脱小国阴影的征服企图。他在写的《遵议日本通商事宜片》中说：“日本近在肘腋，永为中土之患。”他认为小日本这些年来仗着引进了些西方机器技术，又造了几段铁路，“颇为西人引重，其制造铁厂铁路练兵设关，一仿西洋所为，志不在小”。在“海防议起”中，李鸿章对铁路在与日本交锋时的军事意义有了更为明确地论述，他认为铁路对于军事上的作用：“有事之际，军情瞬息变更，倘如西国办法：有电线通报径达各处海边，可以一刻千里；有内地火车铁路，屯兵于旁，闻警驰援，可以一日千数百里，则统帅尚不至于误事。”
但搞海防、修铁路，清廷一没技术，二没装备，又要从何着手呢？就在这个时候，朝廷和上海的洋商们发生了一起纠纷，这场纠纷曲折地替中国解决了修建第一条国产铁路的材料问题。
前面说到，1864年英商在上海造的吴淞铁路被中国政府以28。5万两银子买了回来。南洋大臣沈葆桢开始时主张自办，但后来又决定把它拆除掉，而拆下来的铁轨设备则运到台湾交给丁日昌，准备在台湾修建铁路时使用。
“海防议起”本来就是针对台湾防务的，因此，中国的第一条铁轨道于1876年建筑于基隆矿区也是顺理成章的事。这是一条轻便铁道，车辆利用海岸坡度由矿井滑行到海岸边。让人觉得纠结的是，这条铁道上是没有机车牵引的，这与真正的铁路还是有着质的差别。不过，这好歹也应该当做是一个良好的开端。
1876年初被任命为福建巡抚的丁日昌，乘机拟订了一个发展台湾铁路的宏伟计划。他亲赴台湾进行考察，并于这年冬向清廷上了“十害”、“十利”和“七不必虑”的奏折，最后说服了清廷为他的铁路计划埋单。当然，清廷没这么大的钱袋子可以直接拨款给他，而是让他自己去从地方的关税、厘金里提收。如果是李鸿章来做这件事，可能并不难办，但是丁日昌毕竟不是李鸿章，各关各省根本不买他的账，不按规定交钱，以致工程无法进行下去。丁日昌后来病了，这项雄心勃勃的铁路计划也只能作罢了。
虽然台湾的铁路没修成，但意义却很重大，主要的一条就是冲破了不许筑铁路的禁区。
局势扭转
在中国庞大而复杂的国家机构之中，各种利益纠葛和食古不化的保守势力总是不想看到新的能改变政治和经济格局的新事物顺利发展。铁路这样事关重大之举更是如此。
1880年10月间，为对应付运输开平煤炭的需要，唐廷枢开始兴建唐胥铁路，与此同时，中俄关于伊犁问题的交涉日趋紧张，与商务、军务密切攸关的铁路修建问题很自然地又被提到议事和实践的日程。当时，“自解兵柄，养疴田园”的宿将刘铭传被召入京，他毫不含糊地上了请速修铁路以自强的奏折。
刘铭传是李鸿章一系的人，他说的话本来就和李是一个鼻孔里出气的，李鸿章有了这个抒发观点的好机会当然不愿错过，可就在他的声援刘铭传的奏折到达朝廷之前，一个叫张家骧的翰林院侍读学士突然跳了出来提出反对。张家骧反对中国自建铁路的基本理由与当年反对洋商在中国造路相类似，不过他更具体地针对了刘铭传的建议。根据他的说话，造铁路主要有三大弊端，除了影响民间田亩、房舍、坟墓等之外，一旦开设了铁路，洋人就可以前往还没有开埠的城市，到时候就难以应付；而且铁路一开，大家伙儿都走陆路了，天津的码头也就废了，招商局斥百万巨资置的产业就毁于一旦了。所以，修铁路的事，绝对不可行。所谓翰林院侍读学士，好歹也是从五品，在翰林院里也是一个中层以上级别的官员，他说的话，朝廷也不得不掂量掂量。于是，清廷在当天就把张家骧的奏折批交李鸿章、刘坤一，让他们将张的奏折与刘铭传奏折一并复议