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竞选活动即将开始。善于捕捉时机的霍普金斯相信，只有庞
大的工程计划才能妥贴地解决这些问题。１１月初，他力促罗
斯福发起巨大的以工代赈紧急救援计划，以救济广大失业者
及其家庭。１１月８日，作为临时机构的民政工程管理局成立，
并从公共工程管理局中拨款４亿美元，由霍普金斯任局长。足
智多谋的霍普金斯很快便使４００万失业者投入联邦的各种工
程计划，到１月中旬，４亿元经费已所剩无几。霍普金斯在白
宫的同意下，向国会提出了增拨９．５亿美元的要求，并获得
通过。他将其中５亿用于紧急救济署，其余４．５亿用于民政
工程建设。民政工程的特点是简单易行，交工快，适宜于吸
收大量非熟练或半熟练失业工人，便于救急。如修整公路、沟
渠、园林、运动场、停车场以及改建、安装煤气和自来水设
施。在这个格外寒冷的冬季，民政工程管理局的计划开支很
大，摊子铺得很大，所以很难长期维持这种规模，但它在３个
半月的成就已是令人难忘的：兴建和扩建学校４万所；铺设
污水管道１２００万英尺；建设机场４６９个，扩建５２９个；修理
和建造公路２５．５万英里；为成人教育和因缺乏教师而无法
开学的乡村学校雇佣教员５万人；兴建和修整操场和运动场
３７００个。在受惠的４２６．４万人中，还有３０００名作家和艺术
家。
罗斯福指出，民政工程管理局的〃组织和活动与联邦紧
急救济署的大小相似，后者主要是属于州和地方的计划，联
邦政府虽实行一般的监督，并负担部分经费，但实际上是由
地方管理和实行的。民政工程管理局却完全由联邦政府管理，
９０％的经费也由联邦政府拨给。〃这段话实际上同霍普金斯在
底特律的讲话所流露出的思想具有一致性——对传统救济概
念的超越。这种超越不仅表现在它突破了传统的单纯由地方
政府和私人机关出面赈济的框架，而且在于它以空前浩大的
规模和以工代赈的方式出现，并由此而产生了巨大的社会效
益。以工代赈不同于纯粹的单向的施舍，因为正如罗斯福在
亚特兰大市的演说中所说，单纯的施舍对具有正当自尊心的
美国人而言，将会伤害要求保持个人独立的一切本能，而这
种工作正是防止他们精神上颓废的屏障，〃除了振奋精神之
外，还带来了长久性的物质利益〃，雕塑家格曾·博格勒姆说：
〃霍普金斯先生和民政工程管理局，可以说一下子把公家的援
助从冷漠的事务变成了对人有益，又进而使人有用的活动
……我相信，这是一扇门，通过这扇门，可以把美国的灵魂
重新领回到生活的乐趣中去。〃当时，〃耙枯叶〃成了上层中
产阶级对以工代赈最有侮辱意味的代称，然而大多数耙过树
叶的人却宁愿那样，而不愿排队领取施舍物或食品券。
联邦政府实施的第３种救济方案就是实行大规模的公共
工程建设。其主要表现为田纳西河流域管理局和公共工程管
理局两大机构的活动。１９３３年４月１０日，罗斯福向国会提出
综合治理田纳西河流域的法案，并于５月１８日获得通过。其
全名为《麻梭浅滩与田纳西河流域发展法令》。依此法案创设
了田纳西河流域管理局。该局有权获得、建造和管理田纳西
河流域的水坝，制造硝酸盐和化肥，生产和出售电力，主持
防洪，收回边沿土地停止耕种，开发河流以供航运，以及一
般地增进居住在该河盆地内的人民的经济和社会福利。它成
为罗斯福任职期间最有深远意义和最为著名的，且对农业、工
业和其他经济利益以及公用事业最有影响的法令之一。
田纳西河流域包括横跨７个州的总面积约共４万平方英
里的一大平地区。形成了一个自然资源十分丰富而又迅速趋
于枯竭，水力很多但大都虚掷浪费的自然地理单位。田纳西
河流域管理局在１０年内就依法达到了地区性综合治理和全
面发展规划的目的。该局先后获得或建造了大约２５座水坝，
用以防洪，制造硝酸盐和生产电力。政府架设了约５０００英里
传输线，并向附近社区出售剩余电力，收费低廉。１９３２年这
里仅有２％的家庭用电，１９３７年上升为１４％，到１９６０年达到
全部电气化。该局作为促进该流域〃有秩序而恰当的物质、经
济和社会发展〃的一个机构，将许多边沿土地收归国有并停
止耕种，兴办公共卫生和娱乐设施，发展第三产业、教育农
民科学种田、帮助改善这一地区的民俗习惯。几年后，这里
绿树成荫，工业复返沿河地区，人工湖成了度假区，田纳西
河更是全程通航。该流域的人民生活水平也得到大大提高，生
活方式得到了更新。整个工程既是经济计划工作的杰作，又
是更新和发展一个地理区域的重要实验，尤其是它在所有制
形式上所表现出来的那种〃真正新颖而富于想象力的设
计〃——新型的国家所有制，使国家具有经济基础属性和组
织经济生活的职能。气概念和方法，很可能是〃新政〃对美
国政府的理论与实践的最重要贡献。从各个方面看，它是
〃新政〃计划里最有持久意义的一项成就。
根据《全国工业复兴法》而建立的公共工程管理局由内
政部长哈罗德·伊克斯兼任局长，国会拨款３３亿美元，以举
办大规模公共工程。由于伊克斯是个小心谨慎、一丝不苟的
官员，他考虑的是纳税人投资所得的利润，这与长期从事社
会福利工作的霍普金斯的观点不同；也正如罗斯福所言，〃由
于订定、编制和审查计划，澄清法律问题，广告征求投标，以
及订立合同，都不可避免要花费许多时间，公共工程管理局
到那时（１９３３年１１月）一直都未能着手十分广泛的重大工程
计划。〃但是，该局从１９３４年起，日益显示出它对美国基本①
建设作出的重大贡献。至１９３９年止，它帮助建造了全国新校
舍的近７０％，县政府办公楼、市政厅和污水处理工厂的６５％，
医院和公共卫生设施的３５％。它投资于私人品业力所不及的
各种工程。它建成了横穿赫德逊河的林肯隧道，把纽约市和
新泽西连接起来；它建成了纽约三镇桥，把曼哈顿和长岛连
接起来；它把宾夕法尼亚铁路改为电气化，试制了第一批柴
油机，它修建了华盛顿的动物园、林荫大道和联邦贸易委员
会大厦、加州的卡马里洛精神病院、肯塔基州的诺克斯堡金
库、旧金山的博览会会场、圣路易斯市的花卉馆、丹佛市的
供水系统、科罗拉多河上的博尔德水坝。此外，在公共工程
管理局的部署和款项资助下，一项海军扩军的长期计划得以
顺利实施，海军建造了航空母舰〃约克顿号〃和〃企业号〃，
以及许多轻巡洋舰、驱逐舰、潜水艇、战斗机。该局在它８②
年的政绩中花费了４０多亿美元，它一开始可能对刺激经济复
兴未起多大作用，但它使美国的面貌为之一新。
在〃第一次新政〃期间，罗斯福还向国会提交了有关社
会保障方面的重要法案。在１９３３年４月１３日的提案中，他
要求国会通过立法，以便使小住宅的抵押不会因抵押品赎回
①罗伯特·Ｅ·舍伍德《罗斯福与霍普金斯》（上册），商务印书馆１９
８０年版，第８３页。
②威廉·爱·洛克腾堡：《罗斯福与新政》商务印书馆１９９３年版，第
１５５页。
权被取消而受到损失。因为１９３２年就有２５万个家庭失去了
住宅，１９３３年前几个月，每天有１０００多住宅被取消赎回权，
大批失去房产的人流落街头。该项名为房主贷款法的提案在
６月初获得通过，依此由联邦储备银行设立一个房主贷款公
司，通过它可以按低利息率来调整小住宅的抵押债务，并规
定特别困难时可以延期还本付息。抵押人无须按比例缩小其
贷出款额，即可将拖欠的抵押借款单交出，以换取有保证的
政府债券。该法正式实施的第一天，千万人在凌晨就排起长
队，等候在房主贷款公司门前换取救命符。１９３４年的一项修
正案将此项担保扩大到债券本金。几年内，房主贷款公司为
每５所美国城市抵押出去的私人住宅中的１所重新提供了资
助，并把低息债券扩大到３０亿美元，从而试行稳定住宅不动
产的价值。此举通过维护私人住宅所有权，有力地起到