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众国信号情报第18号指令〃；即〃美国符号系统的信号情报操作之限制及程序〃。该指令于1976年6 月也就是丘奇委员会调查之后不久起草的；并且不时地在内容上加以更新。1999年；有些人提出该指令是否应完全重新起草；以便更好地反映当今信号情报的工作现状。国家安全局一个行动小组说：〃这些意见都是合理的；那个指令读起来费劲；不易理解；所述内容非常复杂；必须仔细阅读。然而这还不是制定新准则的正当理由。〃
该指令的关键是关于〃美国人〃的定义；因为这将决定某一被截获的情报是否被输人、分析并且加以披露。指令规定：〃一位在美国境内身份明确的人；就被认定为是美国人；除非有明显身份证据来证明他是未获得美国永久居住权的外国人；或他的通信内容使人充分相信他并不是美国人。〃另一方面；〃一位有美国境外身份或住址不明的人；就不被认定是美国人；除非他有明显的证据证明他是美国人；或他的通信内容及所处环境使人有理由相信他是一位美国人〃。
1994年发布了题为〃在信号情报中如何确定美国人的身份〃的文件；进一步阐明了在何种情况下美国人的姓名可以从信号情报中删除或保留；然而在大多数情况下；根据文件所述；美国人的姓名必须被删掉。但是这一规定在某些情况如在劫机或恐怖活动等紧急状态时不适用。其中一项规定是；〃当获取到涉及美国人的、非常具体的、很有可能实施某一活动的情报时；报告部门应从维护美国人利益出发；发布一份包括美国人姓名在内的报告；越详细越好。〃国家安全局会在绑架或劫机之类事件中启用〃默许同意程序〃；在这类事件中；〃美国人会被进行恐怖活动的外国势力或组织挟为人质；因此对国家安全局的情报收集的同意可以是默许的〃。另一例外则是；如发现〃罪证〃时；允许监听美国人的通讯。国家安全局现任局长迈克尔。海登说：〃在遇到人身威胁、可能的间谍活动、高度机密情报的泄密等情况时；我们会偶尔违反或可能违反法律规定。在过去的16个月里；这种情况总共发生了18次。在这18次事件中；其中有10件是涉及美国人的。另有6 件似乎与美国人有关；但我们还不能确定。剩下的两件；其资料是涉及不明国籍人士的；我们根本不知道是哪国人。〃
1980年；在截获出人利比亚的所有通讯信息过程中；国家安全局情报分析人员发现总统吉米。卡特的哥哥贝利正与利比亚做生意；而且担任未经注册的利比亚政府的代理。当时的国家安全局局长将截获的通信内容交给美国司法部长；由此产生的调查活动后来发展成有名的〃贝利门〃丑闻。
情报分析人员不仅不能在他们的报告中提到美国公民或绿卡持有者的真实姓名；而且也不能提到相关的美国公司的名称。按照内部文件；〃分析人员通常必须选择代替词指称美国人；并且在报告细节部分时也应用此方法；以免读报告的人看出其真实身份〃。
在信号情报报告中；美国人身份每被提到一次；行动指导处必须对其进行记录；并且每季度向总检查官报告一次。一份内部备忘录上这样写着：〃请务必记住；无论以何种方式向信号情报系统之外的人或组织泄露了某个美国人的身份；国家安全局都要为此负责；不管这种泄露是有意的还是无意的。〃为避免不当的截获和传播信息行为；情报截获和分析人员经常接受培训（例如；1998年11月就举办了17次）。培训中；假设出一些会碰到的情况；情报分析人员学会如何做出正确反应。如假设〃你有理由相信使用移动电话的某个人与国际贩毒有关；但是；你没有相关资料来判断他是不是美国人。你能对他的材料进行收集吗？〃不管在假设中会设想出什么情况；现实世界的工作总会产生更复杂的情况；如在最终完成的报告中应保留和删除什么样的人名和头衔。下面就是在过去的几年中出现的一个实例。
1993年1 月；当选总统克林顿即将宣誓就任的几周前。截获的情报涉及他和他的内阁班子；如何称呼就成了一个问题。因为使用姓名是违反美国法律规定的；但无需特殊许可；美国行政部门的高级官员是可以用头衔来指代的。但问题是；在他尚未宣誓就职情况下如何称呼。
国家安全局的一份文件显示：〃国家安全局办公室总顾问建议在报告中对这些候任人的称谓可以用如下方式表示：在他们即将担任的职位的前面加上'候任'两个字（如：候任国防部长）。这种头衔应一直使用到这些候任人已被正式任命如克林顿内阁正式就职为止。候任人的名字未经许可不得使用。〃有趣的是；我们观察到；国家安全局的情报分析人员必须把联合国官员的名字也从报告中删去；高级官员则只能保留头衔；而低职位官员必须用〃联合国官员〃这类一般称谓。
在总统就职六个月后；国家安全局分析人员发现希拉里。罗德姆。克林顿的名字出现在监听报告中。她是什么人呢？联邦的一个法庭认定她从事有关保健政策的工作；应属于全职政府官员。安全局内部的一份备忘录里提到：〃如果情报的内容与她的工作有关时；只能用职务头衔来指称克林顿夫人（当时她是全国保健改革事务总统专门调查委员会的主席）。如情报涉及她在其他行政部门的工作；也可用她的这些头衔来指称她。当无法确定外国情报的内容是否与克林顿夫人有关时；一定要进行核实。就像行政部门其他高级官员的情况一样；涉及克林顿夫人私生活和缺乏犯罪证据的活动也不得公布于众；即使在有证据的情况下；也需经过国家安全局高级管理部门及总顾问处的审核才可公布。〃
1994年；应波斯尼亚塞族总统拉多万。卡拉季奇的邀请；前总统卡特应邀到波黑去调解那里的旷日持久的战争。1994年12月；卡特表示暂时接受邀请并声明他将以〃卡特和平中心〃代表的身份前往波斯尼亚。
对安全局来说；巴尔于是重点监听地区；所以行动指导处估计会截获到卡特收发的通讯信息。因此；国家安全局就卡特的名字是否出现在发给〃情报客户〃的报告中这一问题发出一条指令：现任美国（克林顿）政府对这一进展表示谨慎的欢迎；但明确指出；前总统卡特将不代表美国政府而以一个美国公民的身份前往波斯尼亚。既然前总统卡特将不正式代表美国政府；任何有关他去波斯尼亚旅行及参与结束那个地区的战争的报道；都只能称他为一位〃美国人〃。只有他在这次活动中最终成为美国政府的使者时；他才能被称为〃美国前总统〃。1995年；华盛顿开始对两个人的命运忧；G 忡忡；一个叫米歇尔。迪瓦恩；他是美国人；在危地马拉的热带雨林中开了一个旅馆；另一个叫埃弗拉恩。巴马卡。贝拉斯克斯；是个游击队长；与美国律师结了婚。有迹象表明他们被受雇于中央情报局的危地马拉军官所杀害；而中央情报局也许知道谋杀者。一位新泽西州的参议员罗伯特。托里切利气愤地给克林顿总统写信说：〃中央情报局直接参与这次谋杀；使我得出惊人的结论：中情局已经失控；而且局里还有一个只能被称做犯罪分子的人。〃
由于中央情报局和国会都要求调查这件事；国家安全局被要求到它庞大的信息库…多年来所有储存的原始通讯信息…去进行核查；即从1987年1 月至今任何与迪瓦恩及贝拉斯克斯有关的信息中进行核查。鉴于安全局可能因此事陷入困境；安全局总顾问提醒行动指导处；依照联邦法律；在未得到安全局局长。司法部长或国外情报监视法庭批准的情况下；不允许收集美国人之间的通讯资料。〃他还说：〃安全局无权为执法或调查目的收集信号情报。〃律师们担心这种监听行为会引起民事诉讼或刑事诉讼。
1996年6 月；正当前参议员鲍勃哆尔和总统克林顿开始为秋天的竞选厮杀时；分析人员收到特别指示；不要提及任何候选人或政党无意间被监听的事情。一份备忘录说；〃如同候选人一样；美国政党也被看做是美国公民；因为读取情报的人能够判断出某一美国公民的具体身份；所以应避免使用真实名字、独一无二的头衔、个人特征及具体的语言环境；以免暴露政治党派或候选人的身份。这份备忘录还说：〃我们预测1996年的总统大选期间；有时为了解外国情报或评估其重要性；有必要提到一些政党或候选人。在这种情况下…就只用笼统的称谓来指称那些具体的人和政党：美国某政党；某位美国总统候选人；某位参议员候选人等。请注意；即使用了这些名称；其具体的身份还是可以从报告的上下文中