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根据中共中央的决定，8月1日成立八路军第1纵队，徐向前任司令员，朱瑞任政治委员，统一指挥在山东和苏北的八路军各部队。8月9日，山东军政委员会批准成立，由朱瑞、徐向前、郭洪涛、罗荣桓、陈光、黎玉为委员，朱瑞为书记。
山东军政领导机构进一步健全的同时，大力加强了政权建设和军队建设。根据中共中央关于重视政权建设的指示，5月24日，山东分局决定，加紧建立专署、县、区抗日民主政权。随后还强调：“敌人‘扫荡’，县、区、乡政权破坏，各地均须按照前电，恢复抗日政权，并保证党的领导”。此后，中共在莱芜、莱南、博山、淄川、章丘泰安、泰西、益都、新泰、泰（安）宁（阳）、蒙阴、邹平、长山、临淄、曲（阜）泗（水）宁（阳）边和长（山）桓（台）益（都）边，相继建立了抗日民主政权。从此，建立与发展民主政权的工作普遍开展起来。
山东纵队经过三期整训，已初步实现正规化，各种制度均已建立，部队战斗力大为提高。随后，山东纵队整编成第1、第2、第3、第4、第5旅及第1、第5支队，总兵力达5万余人。
（三）第115师挺进鲁南
为巩固鲁南根据地，1939年9月至10月，第115师师部、随营学校、第686团及新扩编的特务团等部，分批挺进鲁南腹地抱犊崮山区。原在鲁南的山东纵队苏鲁人民抗日义勇军总队改编为苏鲁支队，归第115师建制。
第115师进入鲁南后，首先开辟了以抱犊岗山区力中心的临、费、峄、滕边区。接着于1939年冬至1940年初，陆续派东进支队、苏鲁支队一部及原在湖西区的苏鲁豫支队第2大队，开辟了郯（城）码（头）平原地区。为打开向鲁南北部天主山区发展的道路，打通与沂蒙山区山东分局的联系，第115师以第686团、特务团、苏鲁支队及苏鲁豫支队第1大队，于2月14日一举攻占与日伪勾结的大地主据点白彦，3月，连续粉碎了日军数百人至2000余人的3次反扑，在激烈的白彦争夺战中，共毙伤日军800余人，缴枪350余支。
4月中旬，日军第12集团军以第32、第21师和独立混成第6、第10旅各一部共8000余人，对抱犊岗山区大举合围“扫荡”。4月14日，日军分别由邹县、滕县、枣庄、峄县、临沂、费县等据点出动，首先“扫荡”根据地边沿区。4月21日，开始向中心区——费县南部的大炉地区推进，实施大合击。第115师将第7、第686团、东进支队、教导大队、苏鲁支队、峄县支队和运河支队等转移外线活动，袭扰抱犊崮四周敌人点线；师部率特务团、边联支队坚持内线，在抱犊崮山区东麓的大炉、车辋、埠阳一带与敌周旋，多次避开敌人合击。经20余天苦战，迫敌干5月上旬结束“扫荡”，撤回原据点。在反“扫荡”中，八路军共作战30余次，毙伤日伪军2200余人。
第115师第343旅主力和师直转入山东地区后，至1940年10月，部队已扩大到主力团7个、新团12个，共计42815人，地方部队2万人，建立了两个军区及6个军分区，并将第115师部队1统一编成教导第1、第2、第3、第4、第5、第6旅。
第四编 转入相持（1938。11～1940。12）
第二十一章 巩固华北和发展华中敌后抗日根据地，开辟华南敌后抗日战场
第二节 新四军东进北上，开辟新区
日军侵占武汉后，以7个师又1个独立混成旅部署于长江中游武汉、南昌之间地区，以4个师又3个独立混成旅，部署于长江下游苏、浙、皖地区，力囹以城市和交通线据点为依托，扩大其对占领区的控制。华中地区新四军及地方武装，因受主持长江局工作的王明推行的右倾投降主义的影响，未能在苏、浙、皖广大地区失陷后，适时向敌占区挺进，大力开展敌后游击战争，建立抗日根据地，丧失了许多有利时机。
1938年9月29日至11月6日召开的中国共产党六届六中全会，批判了王明的右倾投降主义，决定撤销长江局，设立中原局和南方局，东南分局改为东南局，确定了大力发展华中的战略方针。
中原局以刘少奇、朱瑞、朱理治、彭雪枫、郑位三为委员，以刘少奇为书记，负责领导长江以北、陇海路以南的河南、湖北、安徽、江苏地区党和军队的工作。
1939年1月28日，刘少奇到达河南省确山具竹沟镇，正式建立中原局领导机关。根据中原地区的形势和特点，中原局决定撤销中共河南、湖北两个省委，成立中共豫鄂边、鄂豫皖、鄂中、鄂西北、豫南等区党委，规定论陷区党的主要任务，是建立、恢复和发展党的组织，放手发动与武装群众，开展敌后游击战争，创建抗日根据地；未沦陷地区党的任务，是开展党的工作和群众工作，积蓄力量，支援敌后抗战。并对开展武汉外围豫鄂边区的抗日游击战争作了部署。4月中旬，刘少奇离开竹沟，返回延安。
为贯彻中共中央发展华中的战略方针，1939年2月23日，周恩来到达安徽泾县云岭新四军军部。根据华中的情况，提出了新四军发展华中的三条原则。即：
（1）哪个地方空虚，就向哪个地方发展；
（2）哪个地方危险，就到哪个地方去创造新的活动地区；
（3）哪个地方只有敌人伪军，友党友军较不注意没有去活动，就向哪里发展。
并据此与新四军领导人商定：新四军的战略方针是“向北发展，向东作战，向南巩固”。
为加强对长江以北乃至整个华中沦陷区工作的领导，1939年9月17日，刘少奇由延安出发，月底再次到达竹沟。11月初经豫皖苏边区涡阳，于月底，抵达皖东定远县藕塘附近山黄村新四军江北指挥部。
一、第1、第2支队东进北上，江南指挥部成立
1939年，新四军第1、第2支队坚决贯彻执行“向北发展，向东作战，向南巩固”的方针，在巩固苏南茅山抗日根据地的同时，积极实行东进北上。
1939年初，日军在茅山根据地周围频繁“扫荡”，修筑公路，增设据点，对茅山根据地实行封锁。新四军在反“扫荡”的同时，在金坛地区和溧（水）武（进）公路沿线，主动出击，先后在水阳镇、官陡门、东湾等地给日军沉重打击。
1月6日，“扫荡”宣城之日伪军130余人北撤，当晚进至芜湖以东的水阳镇。7日晨，第2支队第3、第4团在水阳镇以北1。5公里处设伏，毙伤敌30余人。1月21日凌晨，第2支队第3团突然袭击芜湖日军机场外围据点官陡门，经20分钟战斗，毙伤伪军70余人，俘伪军60余人，并将伪军据点捣毁，第3团仅伤两人。
2月7日，第1支队第2团攻击溧武公路日军重要据点东湾，火烧碉堡，将东湾据点日军全部歼灭，并击退来援日军两批（共300人），在1小时的战斗中，共歼日伪军200余人，缴枪20余支。接着该团又于2月18日袭击延陵敌据点，歼日伪军80余人。
1939年初，新四军第1支队以第2团在丹阳游击纵队配合下，挺进扬中，将该地伪军消灭，并以第3、第4支队各一部北渡长江，进至大桥、嘶马、吴家桥一带，从而控制了通扬运河以南沿江地区。同时，主动与国民党苏鲁皖边游击军李明扬、李长江（“二李”）取得联系，建立抗日统一战线关系。
1939年4月初，陈毅命令第6团准备东进江南东路地区。＇东路地区指无锡、江阴公路以东的江阴、无锡、苏州、常熟、太仓地区。＇
5月5日拂晓，第6团由常州附近越过京沪铁路，在戴溪桥地区与“江南抗日义勇军”会合，成立“江抗”指挥部，梅光迪任指挥，叶飞任副指挥，以“江抗”名义继续东进。5月下旬，“江抗”在无锡东北的黄土塘与日伪军600余人遭遇，歼敌百余人，取得东进途中第一次战斗胜利。6月24日夜，“江抗”袭击京沪铁路中段日军重要据点浒墅关车站，经1小时战斗，全歼该地日军50余人和伪军1个中队，炸毁铁桥1座，使京沪铁路停运3天。随后乘胜东进，进入常熟境内，在阳澄湖畔与常熟中共党组织及其领导下的“民抗”取得联系。
7月，“江抗”以约1个团的兵力南越京沪铁路，进入青浦，与当地游击队会合。7月23日，上海日伪军一部到青浦“扫荡”，“江抗”击退日伪军后，跟踪追击，竟于天黑后冲进上海虹桥机场，当即击毁敌机4架，使京沪线上日军大为震惊。”江抗”在东路地区连战皆捷，大大鼓舞了群众的抗日热情，大批青年踊跃参军，“江抗”遂扩编为第2、第3、第5路。此后，“江抗”与中共上海党组织领导的常熟、嘉定、青浦等地抗日游击队配合，共同开辟了苏（州）常（熟）