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对于服务机构普遍地未能取得成绩，有三种流行的解释，
——它们的管理人员不是企业经营式的；
——它们需要更好的人员；
——它们的目标和成果是无形的。
这三者都是借口而不是解释。
一、人们一再地说，只要用企业经营式的方法来管理，服务机构就会取得成绩。
法王路易十四的大臣科尔伯特（Colbert）首先把非工商业的服务机构难于取得成绩归咎于这种缺乏企业经营式的管理。在西方首先创建了现代公共服务机构的科尔伯特一直在敦促他的官员们要成为企业经营式的。目前，商会、总统制和君王制下的各种委员会、共产党国家中的部长等每日在重复这种呼吁。他们全都说，只要服务机构的管理人员像工商人士那样地行事，就会取得成绩。正是这种信念形成了目前服务机构中的管理热潮。对于服务机构的病症来说，这是一种错误的诊断，而要它成为企业经营式的则是一种错误的处方。
服务机构之难于取得成绩，正因为它不是企业。在一个服务机构中企业经营式就意味着控制成本。但是，企业的特点却是通过成绩和成果来控制。服务机构所缺少的是效果而不是效率。效果不能通过企业经营式，即提高效率而获得。
当然，所有的机构都需要有效率。在服务领域中往往缺乏竞争，因而服务机构不象企业在竞争性市场（以及甚至在独占性市场）上那样存在着外加的或内在的成本控制。但是，服务机构的基本问题不是成本高，而是没有效果。它们可能效率很高——有一些也的确效率很高，但它们却不是做该做的事。
正由于认为服务机构只要是企业经营式的就会取得成绩，于是有人建立了许多像独立的公共公司那样的服务机构——这种企图也可以追溯到科尔伯特及他建立皇家专卖公司的时期。这样做在摆脱琐碎的行政机构管制方面有其效果，但很少能达到它想达到的主要效果——取得成绩。成本有可能降低（但也不一定。例如，把伦敦的运输业和英国邮政业建成独立的企业似的公司，因而工会的压力大为加强，使得成本猛增）。为了达到机构的宗旨所必需的各项服务却可能在提高效率的名义下被削弱或减掉。
企业经营式的公共服务机构的最恰当的和最坏的例子是纽约港务局。该局成立于二十年代，管理纽约港的两州（纽约州和新泽西州）地区的所有大小车辆的交通运输。该港务局从一开始就决心成为企业经营式的。该局的桥梁、隧道、船坞、码头及稍后的机场工程都很出色。它的建筑成本是低的并且在控制之中。它的财务状况很好，因而始终能以最有利的利率借到款项。它的目标和宗旨就是企业经营式的——首先由它在银行中的地位来衡量。虽然它的桥梁、隧道和机场导致了纽约街道上的大量交通量，它却不理会纽约市区的交通政策。它不问一问“我们为谁服务？”这个问题，而坚持认为这个问题是政治性的和非企业性的。其结果是被人看作是造成纽约交通运输问题的罪魁祸首。当港务局需要帮助时，例如它为纽约急需的第四个机场寻找地皮时，它发现除了银行以外，没有一个人支持它。纽约港务周围而也变得政治化了——在效果上没有取得任何成就，也就无所谓效率了。
二、要有更好的人员的呼声也许比科尔伯特时期还要早。在最早的中国有关政府的书籍中就能找到它。美国的所有改革家，从内战以后不久的亨利？亚当斯（Henry Adams）到今日的拉尔夫？纳德（Ralph Nader），一直在这样要求。他们全都认为，政府机构中所缺少的就是更好的人员。
服务机构正好像企业一样，不能指望用超人或驯狮者来充实它的各种管理职位和行政职位。要配备人员的机构太多了。期望世界上每一所医院的院长是一个天才甚或是一个伟人是荒谬的。如果服务机构不能由正常的人而由才能相当低的人来经营和管理，换句话说，如果我们不能把工作组织得使努力工作的人能够胜任的话，它就根本完不成任务。
没有理由认为我们的服务机构中的各种管理职位或专业职位上所配备的人员在品质、能力、正直或勤劳方面较管理企业的人员为差。另一方面，也没有理由认为企业经理在管理服务机构时会比“官僚”干得更好。实际上我们知道，这些经理自己很快就成了“官僚”。
在第二次世界大战期间，有许多在自己的公司中取得了很好成绩的美国企业的经理人员转入政府工作，其中有许多人很快就成为官僚。人并没有改变，但是他们在企业中能够取得成绩和成果，而在政府中他们却发现自己主要在生产一些规章制度和官样文章——因而深感不安。
说明服务机构所需要的是更好的人员这一论点没有什么根据的更好例子是法国政府机构。没有一个国家能像法国那样为它的政府高级职位配备这样的精选人才。法国政府机构中有影响和重要的职位是专为法国最有声望的学校——技术学院的优秀毕业生保留的。但是，法国政府机构虽然有优秀的技术学院毕业生来管理，其效率低下和官僚主义却是很少政府机构能与之相比的。政府官员假公济私是法国最尖锐的讽刺材料——而事实也的确如此。无论是谁，只要他曾经试图使法国政府机构取得成绩，都完全了解这一点。可是，这些工艺技术学院毕业生本身却并没有成为官僚。他们在进入政府机构二十年以后升到了上层，绝大多数通常都转入一些法国大公司中担任高级职位，一般都能取得很好的成绩。
技术学院毕业生可能不会使每一个人都喜欢。他们有一种学识出众的样子，自高自大，有些狭隘，相当自命不见。但是，法国政府机构的问题肯定不在于缺少好的人才；即使有了更好的人，也不大会发生任何事情。问题在于制度而不在于人。
三、有关服务机构设有取得成绩的最后一个解释最为复杂，而且初看起来最有道理，这就是：服务机构的目标和成果是“无形的”。这至多只能说是说对了一半。
对于一个企业和一个服务机构来说，“我们的企业是”什么的定义始终是无形的。西尔士—罗贝克公司说“我们的企业要成为美国家庭的了解情况的采购员”，是无形的。马克斯—斯宾塞公司说“我们的企业要推翻英国的阶级制度”，是无形的。维尔在贝尔电话公司说“我们的企业要为顾客服务”，听起来像是唱高调。初看起来，这些讲法似乎不能翻译成业务上的用语，更谈不上翻译成定量的用语了。日本索尼公司说“我们的企业从事于电子信息业”，正好像国际商用机器公司把它的企业解释为从事于信息处理一样，都是无形的。但是，正如这些企业所表示的，从这些无形的定义导出具体的、可以衡量的目标并不是太困难的。
一个教会的目标是“拯救灵魂”，这一定义是无形的。至少不是完整的收支账目。但到教会的人数是可以计量的。还有，“使年青人返回教堂”的人数也是可以计量的。
学校的目标是“培养完整的人格”，的确也是无形的。但是，“在一个孩子读完三年级时使他学会读书”却决不是无形的，而是可以相当精确地予以衡量的。
“废除种族歧视”，也很难说是一种明确的业务性定义，更谈不上衡量了。但是，增加建筑业中黑人的学徒人数却是一个数量目标，其达到与否是可以衡量的。
“一个不发达国家的经济和社会发展”是无形的。但是，“每五年创造出十万个工作岗位”或“每年建造四万个居住单元”却确实是有形的。
无论是企业或服务机构，除非制定一些特定的、限定性的、明确规定的目标，否则不可能谈什么成绩。只有规定了目标以后，才能为达到这些目标而分配资源、确定优先顺序和完成期限，并指定某些人员对其成果负责。但是，有效工作的出发点是规定一个机构的宗旨和使命，而宗旨和使命总是无形的。
“我们的企业是什么？”这个问题对于一个企业来说是模糊而容易引起争论的，对于一个服务机构来说，也是这样。正如前面讲过的，在找到一个可行的定义以前，必须有不同的意见和争论。服务机构有许多需要关心的对象。学校必须予以极大关心的不仅有孩子们及其家长，还有教师、纳税人以及整个社会。同样的，医院必须满足病人的需要，但也要满足医生、护士、技师、病人家庭——还有纳税人，在美国还必须满足通过医疗保险来资助医院的雇主和工会。但