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但中朝的权力必须受到限制，也就是说，尚书台必须要交还本该三公拥有的权力，其中最主要的是三项大权。一是议政，国政必须由皇帝、中朝官和外朝官合议决策，皇帝和尚书台不能独自做出决策。二是罢免有过失的两千石以上大吏。在光武皇帝以前，州牧监察奏报两千石大吏不称职者，需要有三公府派掾史核查后才能罢免，但光武皇帝把这个权力抢走了。三是听取和处理上计事宜。郡、国每年终（或三年）要派属吏带着“计薄”（记载户口增减，盗贼多少等情况的文书）到京师汇报，听取朝廷的意见。这件事本来是司徒大人的事，但光武皇帝也把它抢去了。结果外朝大臣对各地郡国的情况一无所知，三公大臣想处理国政都无从下手。
为了让官制中的这些突出矛盾得到妥善解决，从而实现皇权和相权的制衡，长公主府、大司马府、大将军府曾数次合议，继而提出了四公同领尚书事的决议，以求外朝和中朝能够互为统属，互相牵制。但事实是，外朝大权独揽，中朝形同虚设，皇权受到了严重制约。
天子在长安虽然无权过问政事，但一帮大臣当时为了对抗董卓和李傕，教授了天子很多制衡之策和从权臣手上夺取权力的办法，天子因此深知皇权集中的重要，对维护自己的皇权也颇有心得。他知道权力只要全部集中在自己手上，才能像孝武皇帝、光武皇帝一样，做自己想做的事，他不愿意像过去一样，再度成为权臣的工具，朝堂上的摆设。他把自己的想法告诉了长公主，还有国丈董承，国舅伏德，大鸿胪士孙瑞，黄门侍郎冯硕，侍中杨琦等大臣。他的理由很简单，按照这种官制实行下去，自己和在长安没有任何区别。
“朕要到二十岁才主政，但朕在河北没有任何根基。六年后，朝堂上肯定都是河北大吏，都是大将军的人，朕说话谁听？”
长公主很吃惊，“大将军为了取得陛下的信任，已经一退再退，你到底要怎样才能信任大将军？这个官制修改之策基本上都是由太傅、大司徒、太常等几位老大人制定的，大将军并没有独掌权柄的意思，这你难道看不出来？大将军如果再退，害怕的不是大将军，而是河北大吏和北疆诸将，其后果不言而喻。我已经对你说过，大将军亲口对我承诺的，六年后，如果天下平定，他绝不进京为官，绝不干涉朝政，他将信守对父皇的承诺，为大汉戍守北疆。如果这样你还不信任他的话，那还有太傅、大司徒、大司空三位大人牵制他嘛，你担心什么？”
“太傅几位大人都老了，在河北又没有武力，大将军随时可以杀了他们。现在虽然说起来是四位宰辅大臣，但真正说话算话的，只有大将军一个人。”伏德劝道，“殿下，你不要忘记了，当年董卓进京的时候，做得也不错，但没过几天，他的暴戾和血腥就一览无遗了。”
长公主玉脸涨得通红，她十分气恼地质问天子道：“那天我拿着奏疏向你解释的时候，你为什么要答应？你不是说信任我吗？”
天子张口结舌，转脸看向董承。董承不敢说话。他又转脸看向冯硕、杨琦，两人也不敢说话。
“殿下，当今天下谁的权势最大？是大将军。”伏德激动地说道，“大将军主掌六州四郡的军政大权，等于控制了大汉半壁江山……”
“你给我闭嘴。”长公主怒声骂道，“你是不是瞎了眼？现在是什么时候？大将军哪来的六州四郡的军政大权？没有大将军，我们怎么平定天下？靠你吗？还是靠你……”长公主手指董承、冯硕几人，怒不可遏，“如果你们继续怂恿天子祸乱纲纪，不要等大将军动手，我先把你们杀了。”
天子和众人震骇不已。
“姐姐，你……”天子恐惧地叫道，“事实摆在这里，这样下去，朕如何主掌天下？”
“现在哪里还有你的天下？”长公主气愤地说道，“天下已经崩裂，现在要靠大将军，靠朝中大臣，靠强悍的北疆军帮你一点一点打回来。你在长安待了这么多年，除了下棋，你还学了什么？”
长公主失望至极。她缓缓地站起来，望着天子，一字一句地说道：“你不要胡闹了。官制修改，事关中兴大业，不能再改。最起码在你没有主政的这六年里，不能改。”
天子低头看着案几，小声说道：“姐姐不帮朕吗？”
“我怎么没有帮你？如果不是我帮你，你能安然无恙地坐在这里想着诛杀大将军吗？你太让人失望了。这种事，我如果帮你，就是害你，就是杀你，就是倾覆大汉。”
“朕不到晋阳了。”天子咬咬牙，愤然说道，“这种日子朕过够了，朕不到晋阳了。”
“好，你不要去晋阳了，你就在这里待六年吧。”长公主拂袖而去。
大鸿胪士孙瑞急忙找到太傅马日磾、大司徒张温、大司空杨彪，把天子和长公主的争论告诉了他们，“官制修改影响深远，现在触动了天子利益，将来还要触动更多人的利益。我觉得你们操之过急，这一步迈得太大了。”
张温冷笑，“步子不迈大一点，大汉就完了。”
杨彪长叹不语。其实早在张温等人到北疆之前，他们这些大臣就在长安有过官制修改的争论。张温到北疆后，在晋阳朝廷以“丞相、太尉和御史大夫”为三公实行了一段时间的官制，他觉得效果不错。这次因为考虑到天子的承受能力，所以他没有一下子把官制修改到位。在他看来，把“三公”职权重归“丞相”，才是官制修改的终点。
“天子长大了，在长安又待了那么多年，他对权力非常渴望，也非常敏感……”士孙瑞犹豫了一下，最后还是把后面的话说了出来，“我看，我们还是和大司马大将军商量商量。”
“这么说，君策兄同意放弃我们夺回来的相权了？”张温皱眉问道。
士孙瑞苦笑。过了一会，他摇摇头，无奈说道：“如今怎么办？”
“陛下不愿到晋阳，不过是要挟一下大将军而已，翻不了什么大浪。”马日磾捋须笑道，“君策，你不要忘了，陛下的矛头对准的可不是我们，而是大将军。”接着他看看三人，伸出一个手指头在空中晃了晃，“这可是一个好机会啊。”
士孙瑞略显惊诧地望着马日磾，忽然大悟。这的确是打击北疆武人的一个绝佳机会。
李弘是大司马大将军，还领尚书事，等于把大汉的兵事决策权、行政权和战场指挥权全部拿到了手。但他还不满足，他又让镇北将军鲜于辅领光禄勋，征西将军徐荣领卫尉，右将军张燕领执金吾，奋威将军吕布领司隶校尉，李玮领大司农。这几个位置可不是武人参政这么简单的事。武人占据这几个位置后，等于把天子、朝廷百官和大汉财赋牢牢地控制住了。
光禄勋过去叫郎中令，光武皇帝改为光禄勋，主掌宫廷宿卫，并备威仪和出从车驾，有虎贲五千，羽林郎一百二十八人，羽林左右骑一千七百人，但光禄勋的职权远远不止于此。首先，天子的智囊班子都集中在这里，光禄勋的属官有光禄大夫、太中大夫、谏议大夫、议郎等官，这些人都是给天子献计献策的人。其次，这里又是候补官员集中训练和考查的所在。各种郎官如中郎、侍郎、虎贲、羽林等人，他们既可以担任天子的警卫，也可以随时派出去担任各级官吏。另外，替天子承宣诏令的谒者也在这里。因此，这个位置在朝廷中一直炙手可热。
卫尉负责驻守宫城诸门，巡逻宫城和出从车驾。在光武皇帝朝之前，卫尉所辖卫士为两万人或者一万人，光武皇帝为了节约，削减为两千五百人。黄巾起事后，卫士人数再度扩充为两万人。此次官制修改，卫尉所辖卫士依旧为两万人。这也就是所谓的南军。
执金吾过去叫中尉，统率北军，负责京城和京哉的防务。孝武皇帝时，改中尉为执金吾，只负责京师驻防和巡檄，职权大大缩小。这次官制修改，在大将军的要求下，执金吾再次统领北军。北军由五营改为八营，每营五千人，共四万大军。
光禄勋、卫尉和太常三个上卿，属大司马府。执金吾隶属大将军府。光禄勋、卫尉和执金吾全部受李弘节制。
司隶校尉成立于孝武皇帝时期，是直属于天子的一个独立的监察机构，持有朝廷授予的节杖，以示其特权。司隶校尉除了负责京哉七郡的纠察以外，还负责监察京师三公以下的百官，可以奉诏捕杀罪犯逮捕公卿，即使专权的外戚也在所难免。
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