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第十三章 行政和政治
第一节 行政
德国行政体制的重建向盟国提出了一个原则问题。这个体制曾被纳粹党加以大刀阔斧的改革，例如，区的重要性加强了，命令和政策不是申选举出来的机构开始执行，而是采取了自上而下传达的方式。显而易见，要肃清纳粹的影响，必须包括取消同他们的政治观点有直接联系的那些改革。但并非他们所有的改革都是坏的；例如，1935年的德国地方政府法令（镇法令）在许多方面是要不得的，但也包括一些符合现代行政思想的改革。凡属纳粹的东西是应当一扫而光呢，还是应当把好的留下来呢？应当建立什么去取代已废除的东西呢？恢复1919年到1933年存在过的政府体制就算对头了呢，还是应当根据需要进行一些变革呢？应当由占领国决定哪里需要变革呢，还是可以让德国人自己去自由选择呢？使纳粹党有可能取得政权这一事实，说明了1919年的体制是不能完全令人满意的，很少德国人会赞成原封不动地恢复这个体制。的确，可以这样认为：魏玛共和国的失败和第三帝国的兴起是德国公共生活中存在着比较深刻的缺陷的征候，而传统的政府模式在某种程度上对这些缺陷是负有责任的。果真如此，整个模式或许就需要加以改造。
对于英方内务和交通管理处的行政机构和地方政府分部来说，麻烦似乎在于德国人“不顾一切地考虑到效率，这种考虑导致他们为集中而集中，象绵羊般地服从于使少数追求权力的人得以飞黄腾达的独裁政体的效率”。与此适成对照的是盎格鲁一撒克逊民主的精髓却185 在于地方自治的传统以及地方居民生气勃勃地参与管理自己的事务。假如这种分析是正确的，传统的德国体制若不触动，那就会助长正需要予以消除的弱点，并与树立政治是众人之事这一观念的其他措施背道而驰。那些对这方面要求改革的人并没有忽视经济因素的影响，但他们同时也的确相信：一个国家的政治性质可能受到它的各项建制的影响，而德国政府体制需要彻底革新这件事，正提供了一个机会，对德国政治活动的性质也许在长时期年产生有利的影响。为了支持他们的论点，他们指山了拿破仑引进德国的一些改革。
当然，有人在回答中可能争辩说，一个国家的建制之所以采取现存形式，是自为仓些建制适应于在这个自家的人民中占支配地位的特征；阶以，那些引进外国建制的企图是注定要失败的，因为这样的建制只能发展来适应别的条件和具有别的特征的人民。“不要因为日本人这样做，就去把蕨的嫩芽烧来吃。适合于东方边陲地区一些吃苦耐劳的种族的东西，不一定适合于你。”引进德国的许多改革正是受到了过样的批评，并在德国人重新管理自己的事务以后，大多被弃置一旁。然而，这种批评忽视了问题之所在而竟收到效果，未免太不花力气了。如果有人认为，建制当然能够影响政治生活，但又补充说，建制必须适应民族特征（大抵在政治生活中表现出来），那末，他就几乎等于说：用有意识地操纵环境的办法去改变民族特征，这种企图是注定要失败的；这样，就很难看出，民族特征到底怎样才能加以改变。研究过这个问题的人，谁也不会否认：民族特征——环境——建制——民族特征这样的关系是复杂的。然而、任何人只要不是采取完全宿命论的立场，准有可能对这个环节中的某一点施加有效的影响。德国的经验也没有驳倒这一点，因为186 实行更多的改革之所以失败，可能正是由于所作的努力维持得不够长久。
英国人和美国人的出发点包含在波茨坦协定第二节第九段中，要求把行政引向“分散政治结构及发展地方职责”；两个占领区的主要不同之处在于向更高一级前进的速度以及留给德国人责任的大小。如前所述，英国人和美国人的最终目标都是要创立一个生气勃勃的由地方参与的自治政府的传统，这个自治政府既要训练在更高一级活动的政治家，还要提供一个核心，抵制任何有独裁意向的中央政府。问题是怎样在可资利用的短时间内去创立这种传统。为此，英国人希望使地方议会在进入更高一级以前应尽可能长时间地独立活动；美国人却认为要容许自治政府很快地走完各个阶段，以便德国人在外国监护人的督察下能有最大限度的实践。英国人希望把他们本身发展的初期阶段曾经历过几个世纪的进程压缩成几个月；美国人则指望通过几年的反复试验就足以把民主政府的本能培养起来。英国的计划制订者有意避免把任何完全类似英国体制的东西强加于人。“我们坚持保留德国体制中一切我们认为能够按照民主原则发挥作用的东西……但我们要反复灌输英国地方政府的精神。”美国人倾向于把更多的责任留给德国人去制订计划，只是在那些计划未能体现他们（象英国人那样）认为是要点的时候才感到失望。法国人尽管在国内政治方面受地方问题的影响，但为安全着想，与其说要建立强有力的地方传统，倒不如说要避免产生任何强有力的中央政府：他们的主要目的与其说是要在州政府和地方议会之间建立任何特殊的均衡关系，不如说是要阻止把大量权力授给州一级以上的政府。在俄国人中间，为了安全考虑，需要分散权力，却因为实行计划经济需要进行中央控制，这一愿望被抵消了。各个占领国都不免倾向于认为，解决德国困难的办法，在于引进对其本身的体系来说最有价值的东西。
美国人早在1945年7 月就开始在镇（最小的行政区）、市和乡村区（大体上相当于英国的郡一级的市和乡村区）建立他们所精选的议会，英国人在9 月也照此办理。美国人的仓促行事不是完全出于原则上的考虑：187 如果德国人要学可民主方法，我认为最好的办法是迅速从地方一级开始。而且，这将有助于我们大量减少军政府所需人员的数目。由于那么多的军官在最近几个月要返回美国去，我们即使有一个有力的补充人员计划，也肯定不能为许多地方支队提供合格人员。况且，在我们任命的官员由德国人选举的人员替换之前，我们简直不能撤走地方支队。但是，并不是出于提供人员的考虑才使克莱写信给他手下的另一个军官说：“及早进行选举是美国的信条”（他特别在“信条”下面划了很粗的底线）。他把部下的疑虑撇开不管，那么固执地坚持要贯彻这个政策：美占区镇一级的选举在1946年1 月20日至27日举行，乡村区选举在4 月28日举行，市选举在5 月26日举行。于是，除了州以下的公安支队以外，所有军事管制政府的官员都陆续撤走了。英国人对选举的问题并未给予同样的重视。在为指定的议会（到1946年4 月他们已建立了八千一百个这样的议会）挑选成员时，他们试图把发言权给予为纳粹主义所不容的届民中的所有重要阶层，并把在德国正常条件下不打算从事这种活动的男人和更多的妇女安排到地方政府中去。据认为，如果给予这些机构稍长一些时间去取得处理自己事务的经验，那是不会有害的。因此，到1946年9 —10月间，英占区才举行了第一次选举。这次选举为下述两方面铺平了道路，一是从较低级的人员中迅速裁减英国人员，二是代之以单一的县级驻扎宫，他们在占领后期是要成为领导人物的。
举行选举的一个必要的准备工作是颁布修改过的地方自治条例（镇法令），规定地方自治单位如何组织，投票如何进行。为此，美国人在1945年9 月和11月先后向德国的州政府发出指示，命令他们准备必要的立法，规定应该遵循的一般方针；这些一经拟就，须经美国人批准。这个方法收到了缩小州和州之间差异的效果。英国人成立了一个精心挑选的十七人咨询委员会；在这个委员会的协助下，他们制订了如1946年4 月的第二十一号法令之类的法规，向全占领区颁布。没有打算把这些法规在各占领区之间进行协调，或者把它们提交盟国管制委员会；他们有意识地欢迎地区之间存在的差异，因为这样有助于分散权力。188 英国法令的第一个特征是有关市长的地位。按照传统，德国的市长既是地方议会的首脑，又是它的主要行政官员；通常由人民投票直接或间接选出，任期十二年。在此期间，他可以受到指责，但本能撤换。他经常直接接受中央政府（他也是其中的一个官员）的命令，而不