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可以清楚看到，习俗在政治机构中所起的作用：人们应用长期以来沿用的模糊复杂的法律，比利用新鲜的更简化的法律要顺手得多。
旧制度下，法国存在着依各省情况而变化无穷的各种权力，没有哪一种权力具有确定的众所周知的界限，各权力的工作范围总是与许多其他权力相混。然而人们终归在事务中确立了正规的相当方便的秩序；而为数更少的新权力，虽经仔细限定，彼此间仍然相似，在更大的混乱中互相抵触混杂，常常相互抵销，软弱无力。
此外，新法律包含一个严重的缺陷，仅仅这一缺陷，尤其在开始时，就足以使法律难以执行：它创设的所有权力都是集体权力。
在旧君主制下，人们从来只知道两种治理方式：如果行政被委托给一个人，那么，他的一举一动无需任何议会协助；如果存在着议会，例如在三级会议省或在城市里，那么，执行权力不委托给任何个人；议会不仅统治和监督行政部门，而且亲自治理或通过它任命的各临时委员会治理。
由于人们只知道这两种理事方法，所以当他们抛弃这一种，就得采纳另一种。奇怪的是，在一个如此开明、长期以来政府已经发挥如此巨大作用的社会内，人们竟从未想到将两种制度结合为一，从未想到区分而不是拆开执行权与监督和解除权。这种思想看上去简单，却从未有人想到过；只有在本世纪它才被人发现。可以说，这是在政府问题上我们自己的唯一大发现。我们将看到反其道而行之的后果，当人们把行政习俗搬进政治、在憎恨旧制度传统的同时却遵奉这一传统时，人们在国民公会里竟实行三级会议省和城市小市政府曾遵循的制度；我们还将看到，从那以前仅仅使事务陷入窘境的局势里，如何突然间出现了恐怖统治。
这样，在大多数总督一直自行其是的情况下，1787年的省议会取得了自治权；它在中央政府的权力之下，负责制订军役税和监督征收军役税，决定哪些公共工程应当兴办并加以实施。省议会直接统辖公路与桥梁工程局全体官员，从监察直到工程监工。议会要给他们规定它认为可行的事项，向大臣汇报部下的成绩，并提议大臣向他们颁发应得奖赏。村社的监护几乎完全交与省议会；绝大多数诉讼案件的初审必须由议会来审判，而在这以前是由总督审理，等等：上述职权中，有许多不适宜于一个集体的、不负责任的政权，况且即将行使职权的又是一些首次执政的人。
人们把总督贬低到无权无势地位的同时，却让他继续存在，终于使一切陷入混乱。人们在剥夺了总督统揽一切的专制权利后，强加给他帮助和监督议会工作的权利；仿佛一个被免职的官员有朝一日竟能理解剥夺他官职的立法精神，并且协助它的实施！
人们对付总督的做法，也用来对付总督代理。在他的旁边，在他原来占据的位置上，安放了一个区议会，区议会须在省议会领导下根据同样原则行事。
从1787年创立的省议会的法令和会议记录中所了解到的一切，说明议会刚一诞生，就陷入了同总督的暗中的而且常常是公开的战争，总督老谋深算，使继任者手足无措。在一处，议会抱怨它费了很大力气才从总督手中夺回那些最必需的文件。在另一处，总督指控议会成员要篡夺据他说是诏书授予他的职权。他向大臣申诉，大臣则常常不置可否或表示怀疑；因为对他和对所有人一样，这都是新鲜而模糊的问题。有时，议会经讨论认为总督治理不善，他经手修建的道路线路不好或维修很糟；他任凭那些受他监护的村社毁灭而不闻不问。这些议会常常在一项不熟悉的立法中摸黑，犹豫不决；它们四下互相征询意见，不断地收集各种见解。欧什省总督声称他能阻止省议会的意志，省议会曾经批准公社自行征税；省议会则断言，在这个问题上，总督今后只能提供意见，不能下达命令，同时它征求法兰西岛省议会的意见。
处在这些尖刻的批评和会商当中，政府的进程常常缓慢，有时还停滞下来：公共生活这时候似乎中断了。洛林省议会的话是其他许多省议会的回响：“事务全面停滞。所有善良公民均为此感到悲伤。”
在另一些情况下，这些新政府由于过分活跃和自信而犯错误；它们全都充满一股不安及骚乱的热情，希图一举变革旧的方法，一下子匡正积年沉疴。借口今后将由它们实行城市监护，它们着手亲自经营公共事务；总之，它们本想改善一切，到头来却弄得一团糟。
假如人们今天愿意冷静思考长期以来政府在法国占据的重要位置，政府每天接触的众多的利益，依赖政府或需要政府协助的一切事情；假如人们想到正是靠政府而不是靠自己，个人才能期望在自己的事务中取得成功，才能指望他们的行业得到赞助，衣食得到保证，才能开辟和维修道路，才能维持安定，才能保障福利，若考虑到这些，人们一定会明白，政府受到损害会使无数人自身受到损伤。
但是这个新组织的弊病在村庄里尤其明显；在那里，它不仅打乱了权力秩序，还突然间改变了人们的相对地位，使各个阶级都对立冲突起来。
1775年，蒂尔戈向国王提议改革农村行政制度，当时他亲自告诉我们，他碰到的最棘手的问题，乃是捐税摊派不平等；因为，教区事务中首要的就是捐税的制订、征收和使用，怎么能使那些完全不按同一方式纳税、有些甚至完全免纳的人，在教区事务上共同行动、同堂议事呢？每个教区均包括根本不缴纳军役税的贵族和教士、部分或全部免纳的农民以及其他纳全部军役税的人。这就好比三个截然不同的教区，每一个都要求有单独的政府。困难无法解决。
实际上，农村中捐税差异之明显，是任何地方也比不上的；居民划分为不同集团，而且常常是相互敌对的集团，尤以农村为甚。要给村庄一个集体的行政和一个自由的小政府，首先必须使大家缴纳同一捐税，必须缩小各个阶级之间的距离。
1787年终于开始改革，但人们当时做的却非如此。教区内部，旧的等级分离及其主要标志捐税不平等，依然故我，可是人们却把全部行政移交给选举团。这一做法当即导致极为奇特的后果。
如果这是挑选市政官员的选举议会，本堂神甫和领主不能出席；据说他们属于贵族和教士等级；而在这里，主要是第三等级有权选举他们的代表。
市议会一旦选出，本堂神甫和领主反倒成了理所当然的成员；因为使如此显要的两类居民与堂区政府完全无关，这是不大恰当的。领主甚至主持那些他未曾参与选举的市参议员的会议；但是他不能插手他们的大部分法案。例如，当人们着手制订和摊派军役税时，本堂神甫和领主便无权投票表决。他们二者不是都免缴此税吗？从市议会来说，它与他们的人头税毫无关系；人头税继续由总督按特殊方式厘定。
市议会这位主席同他本应领导的议会彼此隔绝，人们担心他在议会中将间接发挥影响，违背他不从属的那个等级的利益，遂要求不计他的佃农的票数；在征求省议会的意见时，省议会认为这样的要求非常公正，完全符合原则。教区的其他贵族，不能进入这个平民的市议会，除非经由农民选举，而后按规章特意注明，但他们在议会中只有权代表第三等级。
领主在议会中出现只是为了完全服从他旧日的臣属，这些人突然间成了他的主人，与其说他是他们的首领，还不如说他成了他们的阶下囚。人们用这方法把这些人召集在一起，目的似乎不是要使他们彼此接近，而是使他们更清楚地看到他们彼此有何差别，他们的利益何等对立。
行会理事是否仍是毫无威信、非靠强迫不能履行其职能的政府官员，抑或他的地位和他任主要代理人的社区已经一起提高了呢？对此无人确知。我找到一封1788年某个村庄执达员的信，他对人们选他履行行会理事的职责感到气愤。他说道：“这是违反行会理事职务享有的所有特权的。”总监答复必须纠正此人的思想，“叫他明白他应把同胞们选举他视为光荣，此外还要叫他明白，新的行会理事丝毫不同于此前冠以同一名称的政府官员，他们应当从政府方面得到更多的尊重”。
另一方面，人们看到，当