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他就是人们熟悉的庙号为肃宗的皇帝。
编订法律
像李林甫这样的如此关心行政的井井有条和系统化的宰相，自然会直接
注意顺应形势，修订法律，并且对行政法当然尤为注意。事实上他从事这一
工作已有数年。除731年裴光庭和萧嵩颁布一系列《格后长行敕》外，法典
一直没有被重新编订或使之适应形势；颁布《格后长行敕》的公开目的是要
消除由于立法变化而条款又未列入修订的行政法典所引起的种种反常现象。
在此以前已有人抱怨法典条款因应用比拟和援例而被忽视的情况。
734年，李林甫奉命修订和整理全部法典。他会同一批法律专家，对法
律进行了扎实和周密的修订工作。被删除的无关紧要的条款不少于1324条，
另外2180条得到修正。经修订的法典于737年送呈皇帝，计有：律12卷及
其疏义30卷；令30卷；式20卷；《新开元格》10卷。这些法典在737年
秋向全国颁行。
这证明是一次非常重要的法律修订，因为这是唐代最后一次系统地重编
全部法典的活动。这次制订的法典实行的时期特别长，因为它一直到14世纪
初都保持着权威性，虽然其间作了若干较次要的校订。但也许更重要的是，
这次修订法律是唐代最后一次试图提供包括在令和式中的标准化的、全国一
致的行政法规的活动。在唐以后历代皇帝时期，地方活动的日益多样化使这
一工作不可能进行下去。
① 《旧唐书》，卷107 第3259—3260 页。
② 《资治通鉴》，卷214 第6832—6834 页。
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李林甫及其同僚在送呈法典的同时还呈上按门类摘编以便查阅的《格式
律令事类》，计40卷。
各项新的法典的重要性在于，李林甫在它们颁布后专门请求降诏宣布，
凡737年阴历五月末之前颁布的诏书中提到的一切未收入新法中的条款不再
①
具有法律效力。整个法典的制订过程清楚地显示了李林甫处理行政问题的那
种有条不紊和精确的方法，以及对行政程序进行彻底的合理化改革的决心。
另一个非常重要的法律汇编为《唐六典》，它成于李林甫掌权的最初几
年。这一汇编工作有一个漫长和多变的过程。玄宗最初在722年已命令集贤
院搞一部同名的汇编；名称中的“六典”原系比照《周礼》的题材结构，原
来的作品可能在一定程度上与张说在8世纪20年代初期使礼仪法典化的努力
有关。这项工作一直没有完成；在萧嵩领导时期，开始了汇编现在这种形式
的工作，即准备搞成一部有关政府机构行政法的提要。后来张九龄也参加了
汇编；他失势后，李林甫负责它的完成。它最后成于738年，739年阴历二
月被送呈玄宗，然后向全国颁布。②
它在一个多世纪中一直作为一部最方便的权威性的行政法提要而被人使
用，甚至在它阐述的许多制度发生了很大的变化或机构被新官署代替后也是
如此。
兵制改革
节度使统率的边境藩镇体制这时已完全建立，如上所述，李林甫和牛仙
客本人都遥领很重要的边镇。737年，兵制有两个重大变化。第一，节度使
奉命与中书门下协商，以便一致确定适合于各镇战略需要的边防军的建制。
人们现在仍能相当详细地了解约从742年起的这一建制的情况，当时帝国供
③
养的边防军共达49万人，另有八万余骑。 同时，帝国总的军事建制共为
574733人，其中包括各种府兵和宫廷军队（关于这些军队，将在下面论述）。
人数略超过总人口的 1％。这些数字表明，虽然帝国武装了一支名实相副的
强大的军队，但受节度使控制的军队不少于帝国兵力的85％，几乎是帝国有
战斗经验的士兵的全部。中央政府没有与之相比的兵力可供调遣，这一事实
解释了李林甫和牛仙客为什么抓住他们挂名节度使的控制权不放的问题。
第二个甚至更重要的变化是把边防军改成全部由长期服役的健儿组成的
职业军。变化的过程经历了几十年，但737年颁布的一份诏书命令，边境诸
镇的所有士兵应在原征募的士兵和未登记户的成员中长期雇佣那些合格的和
愿意服役的人。那些志愿服役的人得到的津贴高于标准，并享受免税数年的
特别待遇。原携带家眷前往边境的人还可分得房屋和田地，以使他们能长期
定居。这意味着旧征兵制的最后废弃；旧制规定，被挑选前往边境的士兵有
的是府兵，有的是平民，他们的平均服役期为三年。其中有人因企图得到奖
赏，愿当健儿留在边境，但这一制度造成了未经训练的新兵经常代替久经锻
①
炼的士兵的情况，而且常常带来苦难。改革似乎迅速见效。738年初期的一
① 《唐会要》，卷39 第703—706 页；《旧唐书》，卷50 第2150 页。
② 见戴何都：《描述唐代行用制度的唐六典》，载《亚洲杂志》，263 （1975 年），第183—201 页。
③ 《资治通鉴》，卷214 第6829 页；卷215 第6837 页。
① 戴何都：《〈新唐书〉百官志、兵志译注》，第672—673 页。
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份诏书宣称，长期雇用边境健儿的办法使兵源充足。征兵支边的措施被取消，
那些仍在边境镇服役的征召士兵被解散和遣返故里。②
这些庞大的边防军造成了在崭新秩序下的财政和后勤供应问题。边防的
费用在714至741年期间增加了五倍。部队的被服、装备及粮食、军需的补
给，都需要巨额资金。国家收入的大部分粮食用于军粮和战略储备。大量人
力资源用于军队的口粮和军需的运输工作。
随着永久性的职业军队的建立，情况就更为复杂，费用也进一步增加。
原来在战场因战功得到有节制的赏赐的士兵，此时开始要求得到官职和名义
上的官品，使他们能获得应有的一切封赏和特权。为了战争胜利，这种慷慨
的赏赐使防务支出有增无已。在742至755年期间，军费增加了40％或50
％。
政府继续鼓励在边境建立屯田；牛仙客也扩大了他曾在关中西北采用的
①
“和籴”制（和籴制在那里还被用来提供民用粮食）。但这些措施不能制止
军费的继续增加。
与此同时，京师的军事组织也发生很大的变化。在7世纪最后几十年，
轮番从不同的府兵抽调兵将的古老的禁军制开始蜕变。过去显赫一时的禁军
的地位逐渐降低，除了少数精锐的单位，玄宗时期的禁军都不足额，素质也
差，并且主要由朝中有关系的和不知兵的文官担任军职。
禁军作为由皇帝直接调遣的主力部队的位置已被自662年以来称为羽林
军的“北军”所接替。这就是永久服役的——许多人是世袭的——警卫皇宫
的精兵。他们在武后时期得到加强，到中宗时期，羽林军的人数超过一万人，
完全压倒了禁军。
禁军缺员的现象在722年已明显得令人不安，当时为御驾巡行泰山举行
封禅仪式的准备工作正在进行；在723年，张说如前文所述已开始征募一支
称为常从宿卫的庞大部队。通过吸收以前的禁兵和其他愿意轮番服役的合适
的士兵，常从宿卫的兵力扩大到12万人。725年，它被改名为骑，然后拆
散，把兵将作为受过训练的新鲜血液分别输送到各禁军之中。但后来他们又
被分配在羽林军；除了充当皇帝和太子警卫以及为京师执行治安任务的少数
特种部队外，禁军作为一支有战斗力的军事单位已不复存在。
但这并不是说北军此时已成为一支归皇帝控制的强大力量。在731年涉
及王毛仲和禁军一些将领的危机以后，北军似乎有意识地被削弱了。虽然在
738年有两支称龙武军的北军加入