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要很明确。
为了补充私人贷款，欠发达国家的立法机构也参与建立贷款机构的工作；这是因为
国家拥有自己可以支配的额外储蓄，或者因为它特别希望鼓励某几类投资。
我们已经讨论了将来政府可能控制许多储蓄的原因。这可能仅仅是它们用征税的方
式将本来由私人控制的储蓄拿走：这是高税率对利润的影响。或者可能是政府迫使社会
储蓄比它本来愿意储蓄的数额更多的钱，办法是对农民或地主或为了纳税而减少消费量
的其它阶级征收高税，或者借助于建立信用或通货膨胀。或者可能是除了向私人借款者
开放的资金以外，还有外部资金来源，在当今实行政府间转账的日子里尤譬如此，这些
外部资金来源或者采取贷款形式或者采取补助金形式。如今，许多国家的政府已经承担
了保证与国民收入相比使资本形成达到高水平的责任，这是它们以前的各届政府所不接
受的。它的必然结果是，必须建立机构来处理因此由它们控制的储蓄。
迫切要求建立政府金融机构的另一个原因是想为那些向私人放款者筹集资金有特别
困难的集团提供资金。有五个阶级一直受到特别照顾，它们是农民、手工业工人、小消
费者、房产主和实业家。
小农无法以低利向私人放款者借钱，因为这类放款要冒风险，因为管理这种借款要
支付费用。如果通过乡村信用合作社来放款，那么风险和费用就会大大减少，这种合作
社很小，成员们对彼此的事务和信誉一清二楚。这些合作社有时能向商业银行等普通私
人放款者借款，或者甚至接受一般公众的存款。然而，通常需要由政府来监督它们的事
务，并保证进行有效的管理。一般说，除了信用社从它们自己的社员的储蓄或向私人放
款者筹集资金以外，政府还有必要向它们提供更多的资金。政府需要多少钱，作为农贷，
一部分取决于它们对其它放款者的态度，一部分取决于它们执行农业发展计划的劲头如
何。如果它们不想使农民落入私人放债者之手，尤其是如果它们为了这个目的不让农民
把自己的土地抵押出去，或者不在法庭上承认农作物置留权，那么它们更有必要拿出钱
来资助农民。同样，在农民在某种程度上依赖地主提供资金的那些国家里，如果政府向
地主课以重税，或者将土地所有权转让给农民，那么它必须取代地主提供资金。如果同
时它有有力的农业推广服务，成功地说服农民使用肥料，改良牲畜，或者拥有更好的设
备、谷仓、建筑物或蓄水设施，那么它必须满足农民对资金的大笔需求，虽然这可能仅
仅是一只手从农民那里拿钱（通过土地税或出口税），用另一只手将钱借给他们。对农
业所需资金的数额往往估计得过低。在欠发达的经济中，农业产出占国民收入的一半左
右。所需流动资本很多，因为农作物是季节性的，目前，借来的资本大部分用在这一方
面。如果除此之外将10％的产出用于再投资（比较发达的国家把将近20％的农业产出用
于再投资），那么仅此一项就将用去5％的国民总收入。
在亚洲，手工业是一个重要经济部门，虽然在非洲或拉丁美洲，手工业远没有那么
重要。我们在第三章（第四节（五））中已经讨论了手工业工人生存的条件，并且已经
看到他们在人口过剩亦缺乏资本的国家里发挥着多么重要的作用。我们也已经看到，如
果对这些工人进行培训使他掌握新技术，如果改善销售组织，提供更好的原料和更好的
设备，那么他们的工作效率可以大大提高。所有这些事情都需要设立政府机构，用由它
们支配的相当多的资金来资助研究工作、购买新设备，贮存原料、在制品和制成品。由
于贮藏设备不足目前是这些行业的大弱点之一，预计光是这一点就可能消耗许多资金。
事实证明，在印度尼西亚，就像在荷兰一样，国营典当业是受欢迎的、有用的，取
价低廉的和非常有利可图的。当其在城乡到处都有。它是一种“社会服务”，旨在使人
民不受放债人的剥削，而不是生产投资设施，但是它在某些国家设立的金融机构的名单
中是不能省掉的。
有些国家的政府还在建立为新建房屋提供资金的机构，不仅比较发达的国家设立这
种机构，而且欠发达国家也设立这种机构，不仅为城市建房提供资金，而且也为农村建
房提供资金。在某些情况下，政府本身正在建造房屋，例如在新开垦的土地上或者在贫
民窟拆除后的地方建造房屋。在有些情况下，企业为其雇员提供住房，例如种植园，或
矿山，或铁路部门就是这样，政府借钱给雇主修建房屋。在其它情况下，得到资金的是
房主，他们用这些资金自己建造房子，比如在农场上建造房子，或者从投机营造商那里
购买房子。政府提供建房资金或者是由于它们想控制房租，或者还由于它们想通过提供
一些房贴来提高住房标准。（美国政府和英国政府现在也提供建房资金以鼓励人们购买
房屋。）如果既不控制房租，也不提供房贴，那么通常有许多私人提供建房资金，因为
这种投资很保险。但是在有些国家里，建房标准也是相当低的，因为人们宁愿将额外的
收入花在寻欢作乐上，而不愿建造较好的房子。
然后是发展工业的资金供应问题。在筹集资金方面，小厂主遇到了与小农所遇到的
同类的困难。此外，政府特别急于鼓励地方小企业，这种企业不同于否则可能垄断制造
业的外国大公司，因此，它们常常为此目的而设立特别的金融机构。我们在第四章（第
三节（四））中讨论了这个问题，并且看到，小企业的困难不仅是由于缺乏资金造成的，
而且往往也是由于缺乏管理技术造成的。尽管如此，我们还是一致认为，设立一个既进
行监督和提供管理方面的意见，又向小工业家提供资金的机构是适宜的。可是设法从政
府得到资本的不仅仅是小实业家或地方实业家。由于资本市场不完善，大资本家要为制
造业筹集资本也有困难。国内大资本家有困难是因为在欠发达国家，地方资本不敢从事
制造等新式活动。地方资本很容易流入大规模的农业、贸易或抵押业，在制造成为一种
人们熟悉的活动之前，不会提供给制造业。外国资本市场也不向任何大规模的制造活动
开放。它们成立了特殊机构向海外采矿业或种植园或公用事业公司提供资金，但是不向
制造业提供资金。因此，供制造业使用的外国资本要么是通过设在工业国的决定在欠发
达国家开设分厂的工业公司渗透进来的，要么是通过偶尔也办工厂的海外大贸易公司渗
透进来的。所以一个愿意在欠发达国家办厂的外国人往往无法在他自己的国家里筹集他
所需的全部资本。除了那些无法筹集的人以外，还有一些人不希望筹集，因为他们宁愿
与当地人所拥有的资本合伙经营，即使只是以此作为取得政治保护的一种形式。有些国
家的政府喜欢合资经营；它们希望参加工业企业，尤其希望参加那些由外国人管理的工
业企业，因为这样一来，它们为发展工业而必须寻找的资本就增加了。
向工业企业提供资本的方法各有不同。有些企业是全部由政府提供资金，并由政府
机构管理，或者由收费的私人公司管理。此外还有工业发展公司或银行，它们也许全部
为政府所有，或者它们也有一些私人股份，反过来不是借钱给私人资本家就是购买股票，
以此向他们提供资金。有些国家的政府则出钱建造工业区或孤立的工厂，然后租给实业
家，租金往往是有补助的。除了补助金，有些实业家喜欢这种合作形式，因为这比他们
自己建造也许可以少筹5万镑或更多的资本。政府也喜欢这种合作形式，因为它风险小，
如果公司失败，工厂可以租借给其他人。
在我们已经提到的所有方面——农业、手工业、典当业、住房建筑和制造业——政
府放款的作用通常是补充而不是代替私人放款，试图填平私人资本市场留下的空白。市
场本身也建立特殊机构来满足这些需要中的某些需要，例如成立建筑信用社为建造住房
提供资金，成立“动产银行”式的银行来为制造业提供资金。只要思想上没有偏见，政
府资金就能与私人资金一起发挥作用。例如在某些地方，商业银行和政府分工为农业信
用合