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他一切施政方针之策源机关”③。统率办事处（1914 年5 月12 日设立），由参谋、陆军、海军三总长及大元帅特派高级军官组成。同时规定，陆、海、参三总长每日轮流值班，开会讨论有关外交、内政、财政、交通等各部事项，各部须奉召令才能列席会议。这样，总统府军事处取消了，陆、海、参三部职权移到了统率办事处，① 《中国年鉴》第1 回，商务印书馆1924 年版，第351 页。
② 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915 年增补再版。① 《中华民国约法》第三章《法令大全》，商务印书馆1915 年增补再版。② 李剑农：《戊戌以后三十年中国政治史》，中华书局1980 年版，第200 页。③ 杨幼炯：《近代中国立法史》，第265 页。
三部总长退为办事员之一，统率办事处则成为事实上之最高军事机关。
此外，还将总统府原有机构变更为内史、丞宣、交际、顾问等厅及侍卫处。在这些厅中设所谓监、少监、丞、郎、舍人等等名目繁多的官职官阶。同时将秘书改为内史，秘书长改为内史长。
由此可见，改革总统府官制的目的，在于将政权、军权、财政及其他一切权力集中在总统府，恢复清朝机构名称、官名和制度，为袁世凯做皇帝作准备。
3。行政各部。
袁世凯政府改变总统府官制的同时，对行政各部也进行更改。1914 年7月10 日，正式公布更改的外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通等官制。在公布的官制中，最主要的变化是把各部隶属关系改为直隶大总统。
与此同时，各部的地位与职权相应地降低和缩小。（1）各部改为承大总统命令，管理本身事务，监督所属职员与机关；（2）各部对于各省巡按使及各地方行政长官执行本部主管事务，有监督指示之责；（3）各部主管事务，对于各省巡按使及各地方最高行政长官的命令或处分，认为违背法令或逾越权限，得呈请大总统核夺；（4）在各部官制中，部的职权，以前定为总长所有，现在改为各部所有。前三点中心内容是把无须一一向大总统请示，改为凡事都要“承大总统之命”，“呈请大总统核夺”，大大缩小了各部的职权范围。第四点等于分裂部与总长职务，使部丧失独立的地位，总长成为执行总统职务的代表。同时，还规定外交、内务、财政、陆军、交通等五个重要部的总长，每日必须向总统报告工作。在报告工作时又须以国务卿为首脑。国务卿实际上又成为各部总长的上司。因此，各部办理一切重要事情，又要经国务卿核准，才能发生效力，从而表明各部再不是内阁制时期的主干，而降为附属机构了。
4。参政院。
《中华民国约法》规定，袁世凯政府立法机构为立法院，同时设立备总统咨询的参政院。1914 年5 月24 日、12 月27 日先后公布《参政院组织法》、《立法院组织法》。由于袁世凯所需的是由他一手钦定的政治工具，所以他不愿采取代议制，因而立法院始终未成立。
参政院于1914 年6 月20 日成立。按规定它是“应大总统之咨询”，“审议重要政务”，实际上远远超出“咨询”的范围，具有若干重要特权。即：解释约法，决定行政机关与司法机关权限争议，起草宪法，对于总统若干行动的同意等。29 日，下令代行立法院职权，成为袁世凯实际上的御用立法机关。
参政院由袁世凯任命参政70 人组成，大半由政治会议成员转任，约法会议议员占大多数，其中有清朝遗老、官僚、政客、军阀、资本家、上层知识分子，并以副总统黎元洪为议长、汪大燮为副议长，进步党人林长民为秘书长。从参政院成立到12 月前后半年多时间，最主要活动是1914 年12 月28日为袁世凯修改总统选举法，使其由正式总统变为终身总统、世袭总统，进而将总统转化为皇帝。所以，参政院又是为袁筹备帝制的机关。
（三）帝制机关袁世凯完成总统独裁体制后，又在帝国主义和封建势力的支持下实行帝制，改中华民国为中华帝国，改中央政府为帝制政府。在正式改国号和政府名称前，为使国家制度适应帝制的内容，袁世凯政府采取了以下一些措施：（1）制定公布《觐见条例》，恢复《阶见制度》；（2）公布《文官官秩令》，恢复三级九等文官制度；（3）将总统府改为“新华宫”，公文收发处改为“奏事处”，公府指挥处改为“大内总指挥处；（4）大封功臣，等等。1915 年12 月13 日，成立大典筹备处，加强军警执法处职权，宣布1916 年为“洪宪”元年。正在袁世凯准备登基的时候，全国人民反对帝制复辟的怒潮像火山一样爆发，继云南独立后，各省纷纷宣布脱离袁氏而独立。袁世凯见大事不妙，在1916 年2 月23 日急忙宣布延缓帝制实行，接着又被迫宣布取消帝制，4月22 日，宣布恢复内阁制、自动缩小总统职权。5 月8 日，下令取消政事堂，改称国务院，妄图挽救统治危机。但是，在众叛亲离、万人唾骂下，袁世凯于6 月6 日忧愤死去，结束了他的反动统治。
袁世凯统治结束后的中央政权机关袁世凯死后，北洋军阀集团分裂成以段祺瑞为首的皖系，以冯国璋（冯死后为曹锟、吴佩孚）为首的直系，以张作霖为首的奉系。三系各自在帝国主义支持下展开了争夺中央控制权的激烈斗争。从1916 年6 月至1919 年五四运动爆发，北洋中央政府实际权力为皖系军阀所掌握，以后分别为直系、皖系、奉系军阀轮流掌握，直至北洋军阀统治结束。但在段祺瑞统治期间的1917 年，中国大地上出现了两种不同政权、不同制度、不同体制的政府。一个是北方的北洋政府，一个是南方的护法政府，彼此对峙着。
（一）北洋政府袁世凯死后，仍然由北洋军阀控制着北京政权。
1916 年6 月7 日，副总统黎元洪继任大总统，宣布恢复《中华民国临时约法》、1912 年的官制和国会，撤销袁世凯统治期间设立的一些御用机构，实行《中华民国临时约法》规定的国家制度。8 月1 日，旧国会复会，补选冯国璋为副总统，追认段祺瑞为国务总理。随着段取得“合法”地位后，他积极扩张皖系势力，与黎元洪和直系发生矛盾。黎元洪利用人民反段情绪，下令免去段祺瑞的总理职务。段则指使皖系并联络奉系军阀宣布“独立”，与黎对抗。徐州军阀张勋趁机以“调停”黎段矛盾的名义，于1917 年5 月7日率辫子军3000 余人北上。他到天津后，通电逼黎元洪于6 月13 日下令解散国会，到北京后又挤走了黎元洪。7 月1 日，张勋扶植溥仪恢复帝制，导演了一幕为期12 天的复辟丑剧。复辟失败后，冯国璋继黎元洪为总统。段祺瑞自翊讨逆有功，是再造“民国”的“勋臣”，复任国务总理，组成一个皖系控制的内阁。段祺瑞借口国会已解散，召集一个由各省军阀指派的临时参议院，修改《中华民国国会组织法》及参、众两院选举法，排除国会和《中华民国临时约法》，加强独裁统治。1918 年3 月，由段祺瑞的亲信徐树铮出面收买政客，组成“安福俱乐部”，操纵选举，制造一个由安福系把持的“新国会”。段祺瑞利用新国会，将冯国璋排挤出中央政府，选出老官僚徐世昌为总统，造成以皖系段为首的统一天下。直到1920 年直皖战争皖系失败后，北洋中央政权才由皖系转入直系手里。
从1916 年到1920 年7 月这段时间里，北洋政府总统、总理不断发生改换，但总统制改为内阁制这一基本点始终没有变化，沿袭1916 年4 月袁世凯“自动改组政府”后的政治体制。在此时期内的内阁制，实质上是以共和责任内阁之名，行封建军阀专制之实，中央机关不过是皖系军阀的囊中物。（二）护法政府1917 年张勋复辟失败后，段祺瑞重新掌握北洋中央实权，拒绝恢复《中华民国临时约法》和召集国会，一向把《中华民国临时约法》和国会视为维护资产阶级共和国标志的孙中山，于7 月7 日率领海军南下，联合西南各派势力，揭起“护法”的旗帜。
孙中山到达广州后，于8 月25 日召集南下议员开国会非常会议，决定成立军政府，进行护法斗争。
军政府采元帅制，设大元帅、元帅。大元帅、元帅由国会非常会议选举。在《中华民国临时约法》恢复前，大元帅为国家行政元首，对外代表“中华民国”，