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族的努力方面常常一致。其一是希望对别人行使权力；另一
是不喜欢别人对自己行使权力。人类的不同部分之间在这两
种性格的相对强度上的差别，是它们的历史的最重要的因素
之一。有的民族，统治别人的热望比个人独立的愿望强烈得
多；以致为了前者的仅仅一点朦胧希望，他们就准备牺牲整
个后者。他们中的每一个人，象军队中的士兵那样，愿意把
他个人的行动自由让给他的将军，只要这个军队打胜仗和取
得胜利，他能自夸是征服者之一就行，尽管他自认为在对被
征服者实行的统治中有自己一份的想法是一个幻想。一个政
府在其权力和职权上受严格限制，被要求不作过多的干涉，让
大多数的事情在没有它担任监护人或指导者角色的情况下进
行，这种政府是不合这样一个民族的口味的。在他们眼里，掌
权者承担责任是不会过多的，只要权力本身允许普遍的竞争
就行。他们中的普通人，宁愿选择对同胞行使一份权力的偶
然机会，不管这种机会是多么遥远和不大可能，而不要无人
对他们行使不必要的权力这种对自己和别人来说都是确实可
靠的事情。这些人就是职位猎取者民族的成员；政治的进程
在他们主要决定于职位的猎取；在那里关心的只是平等而不
是自由；在那里政党之间的角逐不过是决定干涉一切事务的
权力应属于这个阶级还是另一个阶级，或许仅仅是属于这一
群社会活动家或另一群社会活动家的斗争；在那里民主观念
仅仅是把职位向一切人而不是少数人的竞争开放；在那里制
度越带有民主性，所设置的职位就越多，而一切人对每个人，
以及行政部门对一切人所实行的过分干涉就越可怕。把这种
情况或与此相接近的情况当作法国人民的不夸大的图景，是
既不宽厚也不公正的。但是他们具有这种性格的程度使得由
一个有限的阶级掌握的代议制政府因过度腐败而崩溃，并且
使得建立全部男性居民的代议制政府的尝试以授权一人将其
余不管多少人不经审判送往兰贝沙（Ｌａｍｂｅｓｓａ）或卡晏
（Ｃａｙｅｎｎｅ）而告结束，只要他让所有的人认为他们自己有可
能分享他的恩惠就行。使我们国家的人民最适合于代议制政
府的性格问题就是他们几乎普遍地具有相反的特征。他们对
于未经长期习惯和他们自己的正当观念的认可而企图对他们
行使权力，是非常敏感的；但他们一般说来很少想对别人行
使权力。他们对热望统治的人很少同情，所以尽管他们对追
求职位的个人利益动机甚为熟悉，但他们宁愿由那种由于社
会地位的结果未经追求而得到那职位的人去履行职务。如果
外国人了解了这一点，他们就会理解英国人的政治感情上的
某些表面上的矛盾；他们毫不犹豫地愿意让较高的阶级统治
自己，同时却很少个人的卑躬屈节，没有一个民族那么喜欢
反抗权威，如果它越出某种规定的限界，或者那么坚决地使
他们的统治者永远记住他们将只接受按照他们自己最喜爱的
方式的统治。因此，追求职位是野心的一种形式，英国人，从
整个民族来说，对它几乎是陌生的。如果我们将直接处于容
易得到官方雇用的少数家族或社会关系除外，英国人对发迹
采取完全不同的看法，即指在事业上或在职业上的成功。他
们对政党或个人单纯角逐职位抱有最强烈的厌恶，很少有什
么事情比公职人员的成倍增加更使他们反感的。与这相反，这
件事在大陆上官僚政治泛滥的国家总是得人心的，他们宁可
缴纳较高的租税，也不愿减少一点他们自己或他们亲属谋取
职位的机会，而他们之中要求节约的呼声决不意味着裁撤职
位，而只是减少普通公民没有机会得到任命的那些高职位的
薪金。
第五章 代议团体的应有职能
在讨论代议制政体时，首先必须看到它的概念或本质和
特定形式之间的区别，在该项形式中偶然的历史发展或某个
特定时期流行的观念将概念掩盖着。
代议制政体就是，全体人民或一大部分人民通过由他们
定期选出的代表行使最后的控制权，这种权力在每一种政体
都必定存在于某个地方。他们必须完全握有这个最后的权力。
无论什么时候只要他们高兴，他们就是支配政府一切行动的
主人。不需要由宪法本身给他们以这种控制权。英国宪法没
有这么做。但它实际上所给予的等于这样。在一个混合的和
平衡的政府这种最后控制权实质上也是单一的，和在纯粹的
君主制或民主制政府一样。这是由我们时代的伟大权威重新
恢复了的古代人思想中的那部分真理，即平衡的政体是不可
能的。平衡几乎总是有的，但天平的两端决不保持绝对平衡。
哪一个占优势在政治制度的表面上并不总是明显的。在英国
宪法中，主权的三个地位同等的构成部分都有停止整个政府
机器的权力，如果充分行使各该权力的话。所以，名义上每
一构成部分都有挫败和阻挠其他各部分的同等权力，并且如
果三者中之一能指望通过行使该项权力来改善它的地位，则
按照人类事务的常理就肯定会行使该项权力。毫无问题，每
个构成部分如感到自己受到其他一个或两个部分的攻击就会
运用其全部权力进行防御。那么又怎能防止这同一权力被用
来进行攻击呢？我们必须依靠不成文的宪法准则，即这个国
家的实际的政治道德，如果我们要知道宪法中真正的最高权
力属于哪一部分的话。
依照宪法，英国国王对议会的任何决议能够拒绝同意，并
能够不顾议会的反对任命和继续任用内阁阁员。但是这个国
家的宪政道德使这些权力归于无效，使它们从未得到行使；此
外，由于行政首脑永远应实际上由下院任命，就使下院成为
国家的真正主权者。然而，这些限制行使合法权力的不成文
规则，只有在和真正政治力量的实际分配相一致的条件下，才
是有效的，并维持它们的存在。在每一个政体中都有一个最
强大的力量，这就是说，假如宪法赖以习惯地进行工作的妥
协办法一旦停止，而出现了力量的考验时，那个力量将取得
胜利。宪法的准则将得到遵守，并且实际上也起作用，只要
它们把宪法上的优势给予在宪法外具有现实力量优势的那个
力量。这在英国就是民众的力量。因此，如果英国宪法的法
律规定，连同事实上调整着各个政治权威的行为的不成文准
则，未给予宪法中民众的因素以符合于它在国家中的真正力
量的、高于各个政府部门的实质上的最高地位，宪法将不具
有作为其特点的稳定性；不是法律就是不成文准则将很快不
得不改变。英国政府因此是在该用语的正确意义上的代议制
政府：它留在不直接对人民负责的人手中的权力只能被认为
是统治权力愿意对它自己的错误采取的预防办法。这种预防
办法在一切完好的民主制都是有过的。雅典宪法有过许多这
种规定；美国宪法亦然。
但是尽管国家中的实际最高权应归于人民的代表这一点
对代议制政府是根本必要的，但是代议团体应直接并亲自承
担何种实际职能，在政府机器中起何种明确作用，则是个未
解决的问题。在这方面的多种多样性是和代议制政体的本质
不矛盾的，只要该项职能为代议团体保证对一切事情的最后
的控制。
对政府事务的控制和实际去做这些事务，其间有根本的
区别。同一个人或同一团体可能控制一切事情，但不可能做
一切事情；而且在很多情况下它企图亲自去做的事情愈少，它
对一切事情的控制就愈完全。军队指挥官如果亲自在行伍中
参加战斗或率领队伍去袭击，就不能有效地指挥军队的行动。
就人组成的团体来说情形也是一样。有些事情只能由团体去
做；另外一些事情团体则做不好。所以，人民议会应该控制
什么是一回事，而它应该自己做什么则是另一回事。我们已
经说过，它应该控制政府的一切行动。但为了确定通过什么
渠道最便于实行这种一般的控制，以及哪部分政府事务代议
制议会应该掌握在自己手中，就有必要考虑哪种工作是一个
人数众多的团体能够适当地完成的。只有它能做好的工作它
才应当自己承担起来。至于其他的工作，它的正当职责不是
去做该项工作，而是设法让别人把该项工作做好。