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员的人，除非经议会提议免职，照例应为上院终身贵族议员
的话，那么把司法职能完全委之于上院执掌司法的议员的那
种良知和经验就很可能会把立法事务（除涉及政治原则和利
益的问题外）委交给职业的立法者了。由上院发起的法案就
会总是由他们起草了。政府就会委托他们制订它的所有法案
了。而且下院中非阁员的议员如果不把法案直接提交下院，而
是被允许向下院提出来并由下院把它交给立法委员会，他们
就会逐渐感到方便，并可能有利于使他们的法案在两院获得
通过。因为不用说下院不仅可以把问题交该团体考虑，而且
可以把特别建议甚至法案全文的草案（如果任何议员认为自
己能够准备这样一个该当会通过的法案的话）交该团体考虑。
下院无疑会把每个这样的草案交该委员会，即使仅仅作为材
料或为了其中可能包含的建议也好，正如下院同样会把议员
在一次议案离开委员会之手以后可能提出的书面的修正案或
反对意见提交委员会。这样一来，由整个议会的委员会修改
法案的做法虽非正式废止但会废而不用。该项权力不是被放
弃了，而是同国王否决权、扣发国库开支权以及其他的政治
斗争的古老手段一起放在武库中闲置起来。没有人希望看到
它们被使用，但也没有人愿意跟它们分手，担心有朝一日在
非常紧急时刻会感到仍然需要它们。经过这样一些安排，立
法就会取得作为技术性劳动和需要特殊研究和经验的工作的
恰当地位；另一方面，国民最重要的自由，即只受他们选出
的代表所同意的法律统治的自由，将会完全保持着，并由于
摆脱了目前在无知和欠考虑的立法形式上带有的严重但决非
不可避免的缺点而变得更有价值。
代议制议会的适当职能不是管理——这是它完全不适合
的——而是监督和控制政府：把政府的行为公开出来，迫使
其对人们认为有问题的一切行为作出充分的说明和辩解；谴
责那些该受责备的行为，并且，如果组成政府的人员滥用职
权，或者履行责任的方式同国民的明显舆论相冲突，就将他
们撤职，并明白地或事实上任命其后继人。这的确是广泛的
权力，是对国民自由的足够保证。此外，议会还有一项职能，
其重要性不亚于上述职能：既是国民的诉苦委员会，又是他
们表达意见的大会。它是这样一个舞台，在这舞台上不仅国
民的一般意见，而且每一部分国民的意见，以及尽可能做到
国民中每个杰出个人的意见，都能充分表达出来并要求讨论。
在那里，这个国家的每个人都可以指望有某个人把他想要说
的话说出来，和他自己说得一样好或者比他自己说得更好
——不是专对朋友和同党的人说，而是当着反对者的面经受
相反争论的考验。在那里，自己意见被别人压倒的那些人会
感到满足，因为把意见说出来了，其被撇在一旁不是由于单
纯任意的行为，而是由于被认为是更好的意见得到大多数国
民代表同意。在那里，每个政党或每种意见都能检阅自己的
力量，也都能矫正有关它的追随者的人数或力量的任何错觉。
在那里，国民中占优势的意见明白显示它的优势，并在政府
面前集合队伍，从而就使政府能够并被迫在它仅仅显示力量
而不必实际运用力量的情况下向它让步。在那里，政治家可
以远比依据任何其他信号更可靠地弄明白何种意见和力量成
分正在发展，何者正在衰退，从而能够在制订措施时不仅注
意当前急务而且注意发展中的倾向。代议制议会常常被它的
敌人讥笑为纯粹清谈和空谈的场所。很少有比这更大的误会。
当谈论的问题关系到国家巨大公共利益的时候，我不知道代
议制议会怎样能比在谈论中工作得更好，而谈论中的每一句
话，不是代表着某个重要团体的意见，就是代表着某个重要
团体所信赖的个人的意见。在这个场所，这个国家的每一种
利益和每一种意见都能在政府面前以及其他一切利益和意见
面前对自身的理由进行甚至热烈的辩护，能强其它们听取，或
者同意，或者明白说明不同意的理由，这样一个场所本质上
就是——如果它不符合其他目的的话——任何地方所能有的
最重要的一种政治制度和自由政府的头等好处之一。这种
“谈论”，如不致妨碍“行动”，就决不应该予以轻视。谈论决
不会妨碍行动，如果议会了解到并承认谈论和讨论是它的本
分，而作为讨论结果的·行·动则不是一个五方杂处的团体的任
务，而是特别经过所需训练的人们的任务；了解并承认议会
的适当职能是设法使那些人被诚实地和明智地选出来，并不
再干涉他们，除了通过广泛范围的建议和批评，以及给予或
不给予国民同意的最后批准以外。正是因为缺乏这种可贵的
保留，以致人民议会试图做它不可能做好的事情——行政管
理和立法——并除了它自己的机构外不为之规定其他机构，
这时当然在谈论中花费的时间就是不做实际工作的时间了。
但正是使这种团体最不适合作为立法会议的这一事实，却使
它们更适于它们的另一种职能——即，它们不是这个国家最
伟大的政治人物的拔萃（关于国民的意见很少能从这种人物
的意见中可靠地推论出来），而是（当适当地组成时）毕竟有
资格在公共事务上发言的、人民中各种程度的智力的一个相
当好的标本。它们的作用就是表明各种需要，成为反映人民
要求的机关和有关大小公共事务的所有意见进行争论的场
所。还有就是通过批评，最终是通过不给予支持，对真正管
理公共事务的高级官员或任命他们的高级官员进行制约。只
有把代议团体的职能限制在这些合理的界限内，人民实行控
制的好处才能同同等重要（随着人类事务在规模和复杂性上
的增大而越来越重要）的对熟练的立法和行政的要求一同得
到。要把这些好处结合起来，除了把保证前者的职能从要求
后者的职能分开别无其他办法。通过把控制和批评的职能从
事务的实际管理分开，并把前者交给多数人的代表，同时为
后者保证在对国民的严格责任下得到经特别训练又有经验的
少数人所具有的知识和老练的智慧。
以上关于应当赋予国家有主权的代议制议会的职能所作
的讨论，将要求紧接着对适当地赋予较次要的代议制团体的
职能作一番研究，这些团体应当仅仅为有关地方的目的而存
在。这种研究构成这本论著的一个不可缺少的部分；但是由
于许多原因必须把这种研究推迟到我们研究了作为主权者对
立法和国家行政进行控制的大代议制团体的最适当的组成以
后。
第六章 代议制政府容易有的
弊病和危险
政府形式的缺陷可以是消极的也可以是积极的。如果它
不把执行必要的政府职务的足够权力集中于政府当局的手
中，或者如果它不依靠发挥每个公民的积极能力和社会感情
以求得充分发展，它的缺陷就是消极的。对这两点，在目前
研究的这个阶段上都不必要作很多阐述。
政府中缺乏适于维持秩序和容许人民进步的一定权力，
往往是粗野的和未开化的社会状态一般地容易有的现象，而
不是特定的政治联合的形式容易有的现象。当人民太迷恋于
野蛮时代的独立自主而不能容忍为了他们的利益他们所必须
服从的一定权力时，那种社会状态（如前所述）对实行代议
制政府来说是尚未成熟的。当实行那种政府的时刻到来时，为
了达到所有必要目的的充分权力肯定会归于最高权力的议
会；如果议会没有把足够的权力交给行政，这只能是由于议
会对行政的嫉妒心，这种情形除了在议会罢免行政官员的宪
法权力尚未确立起来的地方外，是不大会有的。在该项宪法
权利原则上得到承认并在实际上得到充分实行的地方，不用
担心议会不愿意授与它自己的部长们的真正值得想望的权
力。相反地，危险倒是在于议会的授权不免过于慷慨，范围
太不确定，因为部长的权力就是使他具有并保持那种权力的
那个团体的权力。然而，很可能有这种情况，而这是进行控
制的议会的危险之一，就是它在授与权力上是慷慨的，但后
来又干涉这些权力的行使；它整批地给予权力，但又通过对
行政事务的很多单个干涉行为逐