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“进步”。任何一种“进步”包含同一种事情上的“永久性”；
每当“永久性”为某种特定“进步”作牺牲时，其他“进
步”为之作更大的牺牲；而如果它不值得那种牺牲，那就不
仅仅是“永久性”的利益被忽视了，而且普遍的“进步”利
益也被弄错了。
如果在给好政府观念以具有科学准确性的最初开端的尝
试中竟必须使用这些不适当地加以对比的概念的话，在好政
府的定义中略去“秩序”一语而说好政府就是最有助于“进
步”的政府，从哲学上说就更正确些。因为“进步”包括
“秩序”，但“秩序”不包括“进步”。“进步”是一件事情的
较大程度，“秩序”则是其较小程度。在任何其他意义上，
“秩序”仅仅代表好政府的必要条件的一部分，而不代表好政
府的概念和本质。“秩序”会在“进步”的条件当中找到更为
适合的位置，因为，如果我们要增加美好事物总和的话，最
要紧的莫过于照看好我们已有的东西。如果我们竭力要获得
更多的财富，首先第一条应该是不要无益地浪费掉我们现有
的财富。如此看来，“秩序”不是应和“进步”调和一致的另
外的目的，而是“进步”本身的一部分和手段。如果在一个
方面的所得是用同一方面或其他方面的超过等价的损失换来
的，就不存在“进步”。这样理解的“进步”的增进包括政府
的全部优越性。
但是，这一关于好政府标准的定义虽然抽象地是言之有
理的，却是不恰切的，因为尽管它包含着全部真理，但它让
人想起的只是一部分。“进步”一语所暗示的是前进的意思，
而它在这里的意思却差不多同样是防止倒退。同样的社会原
因——同样的信仰、感情、制度和实践——和对产生进一步
的发展一样，对防止社会倒退是同样必要的。假使没有什么
改进可以指望，生活会同样是为反对倒退而作无休止的斗争，
象甚至现在这样。古代人所想的政治就完全是这样。人们和
他们的工作的自然倾向是退化。然而，得到良好管理的好制
度可能在不确定的长时间内阻止这种倾向。尽管我们已经不
再抱有这种意见，尽管现时代的多数人表白相反的信条，他
们相信事物的倾向整个说来是朝向进步的，但是我们不应当
忘记存在着人类事务趋向更加恶化的一股长流不息的潮流，
构成这股潮流的是人类的一切愚蠢、一切邪恶、一切疏忽、懒
惰和苟安。这种倾向，仅仅由于某些人经常地，以及其他的
人凭一时高兴地，向着美好而有价值的目标作出的努力，才
被控制住，不致泛滥成灾。认为他们的主要价值在于用他们
的手段实现的实际上的进步，这种努力一旦停止，其后果将
仅仅是使我们保持现状，乃是对为改进和提高人类本性和人
类生活所作努力的重要性的严重估计不足。稍许减少这种努
力，就不仅会停止进步，而且会使事物的总的趋势转向倒退。
这种倒退一旦开始，就会加速度地进行下去，变得越来越难
以阻止，一直达到历史上可以常常看到的那种状态，在这种
状态中甚至今天还有很大部分的人类匍匐于其中。这时，除
了超人的力量就很难扭转这种趋势，和重新开始向上的运
动。
这些理由使得“进步”这个词和“秩序”及“永久性”等
词一样不适于当作对政府形式必要条件的分类的基础。这些
词所表达的根本对立，并不象存在于符合这些词的人的性格
类型中那样存在于事物本身之中。我们知道，有些人以谨慎
小心为主，而另一些人则勇敢大胆占优势。有些人，避免危
及既得利益的愿望比改进已有的并取得新的利益的愿望更为
强烈。另一方面也有其他一些人则倾向相反，比留意当前利
益更热中于未来利益。走向这两种人的目的的道路是一样的，
但他们容易在相反的方向上离开这条道路。这种考虑对组织
任何政治团体的班子是具有重要性的：两种典型的人都应当
被包括进去，以便在每一种人的倾向趋于极端时可以由适当
比例的其他倾向的人加以调节。不需要有明文规定来保证这
一目的，只要注意不要有不符合该目的之处就行。一般地，老
年人和青年人，已经有了地位和声望的人和尚无地位和声望
的人自然地和自发地混合在一起，就足可达到这个目的，只
要这自然的平衡不被人为的规定所干扰。
既然最通常地用来作社会事务分类的区别并不具有所需
要的性质，我们就必须寻求更适于该项目的的某个其他的主
要区别。这样一种区别将由我现在要进行的考虑加以表明。
如果我们试行自问，好政府在其所有的意义——从最低
微的到最高尚的意义——上究竟依靠什么原因和条件，我们
就发现其中主要的、超越其他一切的是组成作为统治对象的
社会的那些人的品质。
我们可以举司法作为第一个例子来说。这样做是更恰当
的，因为没有哪一部分公共事务其单纯的机构、规则和工作
细节的设计是具有如此重大后果的。但甚至这些，较之所雇
用人员的品质，在重要性上也大有逊色。如果人民的道德情
况坏到证人普遍说谎、法官和其下属受贿的地步，程序规则
在保证审判目的上又有什么效用呢？又，如果人民对市行政
漠不关心，不能诱使忠实而有才能的人出来管理，把职务交
给那些为谋取私利的人去担任，制度又怎能提供一个好的市
行政呢？如果选民不关心选择最好的议会成员，而是选择为
了当选而愿花最多的钱的人，最广泛普及的代议制度又有什
么用处呢？如果一个议会的成员可以被收买，或者如果他们
性情暴躁，得不到公共纪律的矫正或个人的自我克制，使他
们不能作冷静的考虑，并且在下院议席上动手打人或互相开
枪射击，这样的代议制议会又怎能为人民的利益而工作呢？还
有，如果人民是那样爱嫉妒，只要有个人可能获得成功，那
些本应当和他合作的人却形成默契，联合起来使他归于失败，
这样的人民怎样能以相当健康的方式进行政府管理或任何共
同的事业呢？每当人民普遍倾向于只注意个人的私利而不考
虑或关心他在总的利益中的一份时，在这样的事态下好的政
府是不可能的。知识的缺乏对好政府所有要素方面的不利影
响是不需要作任何说明的。政府管理是由人们的行为组成的，
如果行为者，或选择行为者的人们，或行为者须对之负责的
人们，或其意见应当影响和制约所有这些人的旁观者们，都
只是无知的、愚蠢的和具有可悲的偏见的群众，则任何政府
管理都将搞不好。反过来，按照人们高出于这个水平的比例，
政府的性质也将有所改进——直达到卓越的程度（这是可能
达到的但没有一个地方已经达到），那里的政府官员，其本身
就是具有卓越的美德和智慧的人，而围绕着他们的是有道德
的和开明的公众舆论的气氛。
好政府的第一要素既然是组成社会的人们的美德和智
慧，所以任何政府形式所能具有的最重要的优点就是促进人
民本身的美德和智慧。对任何政治制度来说，首要问题就是
在任何程度上它们有助于培养社会成员的各种可想望的品质
——道德的和智力的，或者可以说（按照边沁（Ｂｅｎｔｈａｍ）更
完善的分类），道德的、智力的和积极的品质。在这方面做得
最好的政府，就很可能在其他一切方面是最好的，因为政府
的实际工作中一切可能的优点正是有赖于这些品质（就它们
存在于人民中来说）。
因此，我们可以把政府在增加被统治者（集体地和各个
地）的好品质的总和方面所能达到的程度，看作区别政府好
坏的一个标准。因为，除了被统治者的福利是政府的唯一目
的以外，被统治者的好品质为开动政府机器提供动力。这样，
政府机器本身的性质就成了政府优点的另一构成要素了。政
府机器本身的性质就是它适于利用每个时候存在的全部好性
质来帮助实现正当目的的程度。让我们再举司法这个题目作
为例子来说明吧。司法制度一旦确定，执法上的优点就和组
成法庭的人员的价值以及影响或控制他们的舆论的价值成比
例。但是好的司法制度和坏的司法制度之间的全部差别，在
于为了使存在于社会中的全部道德