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种政府形式的优点，就必须建立一种实质上最合格的理想的
政府形式，就是说，如果存在实现其有益倾向的必要条件，它
将比任何其他形式更有利于促进不仅是某项改进，而是一切
形式和程度的改进。做到这一点之后，我们必须考虑为使这
个政府能实现其倾向所必要的各种精神条件是什么，而使一
个民族不能受益的各项缺点又是什么。这样，我们就可能建
立起一条关于在什么情况下可以明智地采用该政府形式的原
理，同时，在最好不采用该政府形式的场合，也可能判断哪
种较次的政府形式将最有助于那些社会在其变得适于最好的
政府形式以前渡过它们必须通过的中间阶段。
上述第二点与本书所讨论的无关；但第一点则是我们论
题的主要部分。我们可以毫不轻率地立即宣布一项命题，即
这一理想上最好的政府形式可以在这种或那种代议制中看
到。有关这一命题的证明和解说将出现在以下各页中。
第三章 理想上最好的政府形式
是代议制政府
长期以来（也许在英国人争取自由的整个期间）有句谚
语说，假使能保证有一个好的专制君主，君主专制政体就会
是最好的政府形式。我看这是关于什么是好政府的一种极端
的也是最有害的误解。这种误解如不加以清除，就将严重地
损害我们关于政府的一切推理。
这个谚语的假设是，在杰出人物手中的绝对权力将保证
完善而明智地执行政府的一切义务。好的法律将被创设并施
行，坏的法律将得到改革；最优秀的人将被放在一切负责的
位置上；在这个国家的情况和它的知识和道德教化程度允许
的条件下，司法将得到很好的实施，公共负担将规定得很轻
而且很适宜，每个行政部门将得到廉洁而明智的管理。为了
辩论起见，我愿意承认这一切；但是我必须指出这种让步是
多么大；甚至要产生和这一切相接近的结果也要求有比好的
专制君主这个简单词汇所具有的意义多得多的东西。实现这
些结果事实上将意味着不仅仅一个好的君主，而且一个洞察
一切的君主。他必须在任何时候都相当详细地正确了解国家
每个地区每个行政部门的行为和工作，必须能够在给予他的
全部时间即和给予一个最低微的劳动者一样的一天二十四小
时里有效地注意和监督这广阔领域的一切部分；或者他必须
至少能从他的臣民群众中不仅辩别和选出一大批适于在监督
和控制下管理每个公共行政部门的忠实而有能力的人，而且
辩别和选出少数具有杰出美德和才能的人，这些人不仅可以
被信任在没有监督的情况下工作，而且对别人实行监督。差
强人意地完成这项任务就需要有非凡的才能和精力，因此我
们所假设的好的专制君主很难想象会同意承担这项任务，除
非为了逃避不可忍受的祸患和对未来的事情作过渡的准备。
但即使没有上面开列的大项目，论点也能成立。假设困难消
失了，那时情形怎样呢？一个具有超人的精神活力的人管理
着精神上消极被动的人民的全部事务。他们的消极被动暗含
在绝对权力这个观念本身中。整个民族，以及组成民族的每
个人，对他们自己的命运没有任何潜在的发言权。关于他们
的集体利益他们不运用自己的意志。一切都由并非他们自己
意志的意志为他们作决定，违反这种意志对他们说来是法律
上的犯罪。在这种制度下能造成什么样的人呢？他们的思想
或活动能力在这种制度下能得到什么发展呢？他们或许能被
允许考虑纯理论的问题，只要他们的考虑或者不涉及政治，或
者同实践毫无联系。在实际事务上，他们最多只能被容许提
建议；而即使在最温和的专制君主的情况，也只有被认为优
秀或以优秀出名的人才能指望他们的建议能被负责管理事务
的人们知道，至于重视就更说不上了。一个人当他的思想不
会有什么实际效果而仍要不怕麻烦地去思想，或者使自己适
合于他并无指望被允许去担任的职务，这个人对智力活动本
身一定具有极不平常的爱好。对智力活动的唯一充分的诱因
（这在一个世代中不过是少数几个人的情况），是智力活动的
结果有被实际采用的希望。并不由此得出结论说这个民族整
个地缺乏智力。通常生活上的事务，这是必然要由每个人或
每个家庭自己处理的，将唤起某种程度的才智和实际能力
（在这些概念的一定的狭窄范围内）。可能有第一流的大科学
家，他们为了科学的实际利用或是为了研究上的乐趣而钻研
科学。将会有一群官僚，以及被训练作官僚的人，他们将被
教会至少某些政府管理和公共行政的经验原则。可能有也常
常有过由国家的最好的智力在某个特殊方面（通常是军事方
面）组成的系统，俾增进专制君主的威严。但一般公众依然
无知无识并对一切较大的实际问题不感兴趣；或者，如果他
们对这些问题有任何了解的话，那也不过是一知半解，就象
从未拿起过工具的人所具有的机械知识那样。他们受到妨害
的不仅是在知识方面；他们的道德能力也同样受到妨碍。凡
是人们的行动范围受到人为的限制的地方，他们的感情也就
相应地变得狭隘和不健全。感情的食粮是行动；甚至家庭的
感情也有赖于自愿的照顾。使一个人不能为他的国家做任何
事情，他也就不关心他的国家。古来有一句谚语说，在专制
国家最多只有一个爱国者，就是专制君主自己。这个谚语是
以正确理解绝对服从——哪怕是对善良而贤明的统治者的服
从——的后果为依据的。还有宗教；也许可以认为，宗教至
少是一种可以依靠来提高人们的眼光和思想的力量。但是即
使假定宗教不为了专制政治的目的而受到歪曲，它在这些情
况下也不再是一种社会关心的事，而缩小为个人和上帝之间
的个人私事，涉及的只是他个人的拯救问题。这种形式的宗
教和最自私最狭隘的利己主义是完全适合的，和肉欲本身一
样不能使信仰者在感情上和其同类一致起来。
好的专制政治意味着这样一个政府：在这个政府里，就
依靠专制君主来说，不存在国家官吏的实际压迫，但人民的
一切集体利益由政府代他们进行管理，有关集体利益的一切
考虑由政府替他们去作，他们的思想形成于并同意于这种对
他们自己的能力的放弃。一切事听任政府，就象听任上帝一
样，意味着对一切事毫不关心，并把它们的结果，如不合自
己的意思，当作上天的惩罚加以接受。所以，除对思维本身
有智力上的兴趣的少数好学的人以外，整个人民的才智和感
情让位给物质的利益，并且当有了物质利益时让位给私生活
的娱乐和装饰。但这样说的意思是，如果全部历史的见证还
有价值的话，民族衰落的时代已经到来，就是说，如果这个
民族曾经达到某种文明的话。如果它未超出东方民族的状况，
在那种情况下，它就继续停滞。但如果象希腊或罗马那样，由
于活动力、爱国主义和心胸宽广——这些民族性格完全是自
由的结果——它曾达到较高的文明，它就在几个世代内退到
东方的状态。而那种状态并不意味着呆滞不动，保证不再变
坏；它往往意味着遭到更强大的专制君主或是保持着粗野和
自由活力的邻近野蛮民族的侵略、征服，并被降为国内的奴
隶。
这不仅是专制政府的自然倾向，而且是它的内在的必然
性。这是无法逃避的，除非专制政府同意不成其为专制政府，
被设想为好的专制君主的人不行使他的权力，并且，尽管保
留着该项权力，允许政府的一般事务进行得就象是人民真正
自己管理自己那样。不管这是怎样很少可能，我们可以想象
一个遵守着立宪政府的很多规则和限制的专制君主。他可能
允许使舆论得以形成并对国家事务表示意见的出版和言论自
由。他可能容许地方的利益在不受政府干涉的情况下由人民
自己管理。他甚至可能在自己周围设置一个或数个由全体或
部分人民自由选出的政府委员会，而在自己手中保留着征税
权和最高的立法以及行政权力。假使他这样做，并一直放弃
作为专制君主的权力，他将除掉专制政府特有的一大部分害
处。对公共事务的政治能动性和能力将不再受到阻碍地在人
民内部发展起来，而一种不单纯是政府应声