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地方自由裁量权的限制：
（1）受法定权力的限制
在其权力范围内，每个地方机构按自己的意愿进行管理。
因而，存在着有关公共卫生、教育、道路、供水和其他一切
地方事务的地方性政策。地方自由裁量权要受到两方面的限
制。第一，地方机构没有被赋予任愈发展地方事务的普遍权
力。制定法授予地方机构的权力是特定的和有限的，一般说
来，同级地方机构如要求更多的权力，就必须努力说服议会
为此通过一项特别的地方法令，这是一个又长、又复杂而又
耗费金钱的过程。这一过程需要将近12 月的时间，该机构要
付出一笔相当大的费用。特别是如果任何有组织的利益集团
或其他地方机构准备反对，更是如此。最后还不能肯定该法
案是否会通过，或者是否会以所期望的形式通过。21
（二）受中央控制
对地方自由裁量权的第二种限制是中央政府各部门行使
被赋予的法定控制权。22 现在几乎没有任何事项完全留给地
方自由裁定。内政部、住宅和地方政府部、运输部和教育部
对与其职能相关联的地方活动都有很大的控制权。事实上，
运输部、住宅和地方政府部和教育部的几乎全部职能都在于
管理地方机构的活动。‘控制的范围完全取决于制定法的规
定。在教育方面，就一般政策而言，这种控制几乎是彻底的。
但是，这并不意味着在这两种情况下，中央机构可以干预地
方机构对个人所做的处理，除非像申诉到教育部的许多案件
中那样存在着申诉的权利。因此，地方行政在很多方面表现
为中央政府和地方机构之间的合作关系。大部分的一般政策
由相应的中央政府部门决定，然后由地方机构适用于具体情
况。
向选民负责
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
在法定。的权限和控制范围内，地方机构可以自由地按其
意愿行事。但是那些被选进地方议会的议员对他们的当地选
民负责，并在下次选举中可能被选民舍弃。于是有了第三种
制约。但是。他们对选民的责任未必像平民院议员对选民的
责任那么明显和直接。有一些被称作长老议员（aldermen）的自
治市议会和郡议会的成员不是由选民选举的，而是由议会的
其他成员选举的。在地方议会中，一些委员会成员也不是经
民选产生的，而是由议会指派的，因为他们有专门的经验。
所有的联合委员会成员肯定不经过直选：通常是议会任命已当
选的议员担任的。
原因是—虽然这也许不能使纯梓的民主主义者感到满意
—地方政府并不只考虑重大的政策问题。它的职能不如说是
诚实而有经验的管理。假设保证按选民的意愿决定政策问题，
那么就其中能够确定而言，主要的要求就是地方机构的成员
应是称职的行政人员。在地方政府中，地方机构的成员做出
那些在中央政府的控制范围内得由政府雇员做出的决定。
第四节独立法定机构
特征
中央政府各部门就特征就是接受向内阁和议会负责的大
臣的控制。一个地方机构的特征是使用来源于地方税的基金，
因此直接或间接地向当地选民负责。但是，有一些法定机构
既不向内阁或由大臣向议会负责，也不向选民负责。它们可
以为全国工作，也可以为某一地区工作。这些机构的某些成
员可能也是中央议会或地方当局的成员，但是，既然没有一
个大臣为它们的行为负责以及它们并不以地方税作为经费来
源，所以，这些机构既不属于中央政府，也不属于地方政府。
这类机构的重要性日益增长，因为独立法定机构已被选择作
为管理国有化部门—例如煤炭、煤气、电力、运输，甚至英
格兰银行—的通常方式。
不受大臣控制的独立性当然是个程度问题。因此严格地
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区分大臣下属的法定机构和独立法定机构是一件不容易的事
情。实际上，地方政府在很多方面是由大臣们控制的，这些
大臣对其行使控制权的方式向议会负责。所有的行政机构紧
密地结合在一起，形成了一个整体。我们将它们分开仅仅是
为了讨论的方便。
从属程度
从属程度是这样的。例如，有四个机构涉及所得税。纳
税者税额估算由负责所得税的“普通税务专员”控制。这些
地方的、独立的和无报酬的专员，实际是由“国家税务专员”
（the land tax missnioners）—治安法官和制定法指定的其
他某些人—任命的。因此，没有大臣或其他人为他们向议会
负责。他们之所以取得这种独立地位，是因为他们的职权不
包括任何自由裁量，总的来说，需要的只是确定收人和适用
法律而已。
任何纳税人都可以坚持他的税额估算应由负责所得税的
“特别税务专员”（the special missnioners）而不是普通税
务专员来决定。特别税务专员是由财政部任命的，然而他们
在普通的估算方面像普通税务专员那样，采取同样的方式行
使职权。
无论在哪一种情况下，纳税人都要受到“国内税务专员”
（the missioners of inland revenue）直接的，或通过为其控
制的检查员和征收员间接的管辖。23 这些专员是由财政部任
命和控制的文官。
因此。负责管理所得税的四个机构就是财政部（从理论上
讲是财政专员lords missnioners）、国内税务专员、特别税
务专员和普通税务专员。财政部的首脑是财政大臣，设立大
臣是为了议会而不是为了法律，要由他向议会负责。国内税
务专员是一个独立的行政机构，但是他们受财政部的指导和
控制，因此财政大臣要对他们的总政策向议会负责。“特别税
务专员”由财政部任命，然而他们行使独。立的职权，并不受
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财政部的控制。“普通税务专员”则是完全独立的。
其他例子
例子是很多的。英国广播公司（B。B。C）就是根据法定机构
的特许状建立起来的，目的是为了使广播事业不受政治的影
响。虽然邮政总长享有有限的控制权，但他不为该公司的政
策负责。因此，在议会中质询有关广播节目的问题是不可能
的，因为没有哪个大臣可受质询。英格兰银行是一个普通法
人，但却享有制定法授予的特殊垄断权和有关国家税收的特
别职能。然而在1946 年，国王政府强制获得了它的股票，现
在它的重事由政府任命，财政部在同银衬总裁协商后可以发
出诸如可以被认为是公共利益之需要的指示。全国煤炭总局
管理国有化的煤矿，并受制于燃料和电力大臣的某些总体性
的控制权力。该大臣也对英国电业局行使权力，而运输大臣
则对英国运输委员会行使相似的权力。地区煤气局供给消费
者煤气，区域卫生局管理医院。对于国有土地，由中央土地
委员会做出计划，_ 由农业土地委员会负责耕作事宜。每届议
会都要增设一些此类机构，这里所列远非全部。的确，这是
一个独立的（或多或少从属的）法定机构的时代。24
第六章行政法
第一节行政法的性质
定义
行政法是关于行政的法律，它决定着行政机构的组织、
权力和职责。如果一个国家的政治组织像英国那样高度发达，
那么，行政法在该国一定是一种庞大而重要的部门法。它包
括有关文官组织、地方政府和国有化产业，以及这些机构所
行使的法定权力的法律。如果从职能的角度而非机构的角度
来看待行政法，我们还可以说行政法包括有关公共卫生、公
路、社会保险和教育的法律，以及有关煤气、水和电的供应
的法律。以上所举仅仅是几个例子，因为要把行政机构的权
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