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认为是行政机关的内部行为，不受司法审查。在实践中，有些内部业
务指令是上级行政机关在下级行政机关请示基础上、以答复形式作出
的，若此答复仅涉及内部管理关系，自无疑议。然而，若答复的内容
涉及到对外部行政相对人法律上权利义务的配置或者确认，那么，此
答复就具有了外部效力。如果下级行政机关未根据答复、以下级行政
机关自身名义作出一个具体决定，答复本身的存在又实际影响到外部
行政相对人的合法权益，行政相对人可对此答复提出行政复议或者行
政诉讼。如果下级行政机关根据答复而作出对外发生法律后果的行
为，则行政相对人可以对该行为提起行政复议或者行政诉讼。
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二、行政行为的种类
对行政行为在学理上加以类型化处理，并不是纯学术性思考所
必需，而是与行政法制度实践必须予以解决的问题相关联。当然，出
于不同的目的、根据不同的标准，行政行为可以有多种分类方法，在
这里介绍几种重要的分类。
1．具体行政行为和抽象行政行为
具体行政行为和抽象行政行为之分，在我国行政法实践中具有
重要意义，因为根据当前的行政救济机制，行政相对人对具体行政行
为不服，可以依法直接提起行政复议或者行政诉讼，而对抽象行政行
为（包括国务院行政法规、部委规章、地方政府规章以及行政机关制
定的其他规范性文件），行政相对人只能在对具体行政行为提出复议
或者诉讼过程中，要求复议机关或者法院判断具体行政行为所依据的
抽象行政行为是否与上阶位的法律规范相冲突、相抵触，以对抽象行
政行为进行间接的监督。或者，通过向抽象行政行为作出机关的上级
行政机关或相应的代表机关反映情况，由这些有权机关进行直接的监
督。当然，从目前法制状况看，后一种监督方式尚未规则化，实效性
较弱。
根据司法解释第2 条规定，“具有普遍约束力的决定、命令，是
指行政机关针对不特定对象发布的能反复适用的行政规范性文件。”
可见，区分抽象行政行为和具体行政行为的标准有两个：其一，对象
是否特定；其二，是否可以反复适用。在通常情况下，具体行政行为
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（行政处罚、行政强制、行政许可、行政确认等）所指向的对象，即
行政相对人，都是明确的、特定的，抽象行政行为则是适用于不特定
多数人的、普遍性规则。而且，除了行政许可是对未来具有约束力的
以外，具体行政行为一般都是对已经发生的事实适用一次。而抽象行
政行为作为普遍性规则，就如同法律一样，是对未来发生的事件不断
地反复适用的。
不过，在实践中，关于具体行政行为和抽象行政行为，仍然存
在一些区分上的困难。例如，某市政府颁发《全市节约用水规定》，
其中某条文规定用水量在千万吨以上的用水大户该年必须减少 10％
的用水量，其他用水量在千万吨以下的各用水户该年必须减少8％的
用水量，而所谓的用水大户只有两家。再如，某县城只有一家啤酒批
发商店，县政府为保护地方经济作出一个决定：凡本地啤酒批发商不
得经营外地啤酒，否则，处罚3 万元。在这两个事例中，市政府、县
政府的决定都运用了一个分类标准，“用水量在千万吨以上的”以及
“本地啤酒批发商”，单从用词上看，其针对的不是哪个特定的企业
或者批发商，而是符合该标准的一类企业或者批发商，对象是不特定
的。然而，其实际影响的又确实是两家用水大户和一家啤酒批发商店。
那么，市政府、县政府的决定究竟是具体行政行为呢还是抽象行政行
为？当然，若再从“反复适用”这一标准来分析之，市政府节约用水
规定只是适用于当年度，可以理解为只适用一次，而县政府的规定倒
是可以反复适用。由此，结论似乎是前者为具体行政行为，后者为抽
象行政行为。不过，前者和后者又有一个共同的特点，即都是对未来
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的一种要求。从这两个简单的事例中，我们可以发现，“对象是否推
定”、“是否可以反复适用”这两个标准尽管可以在大多数情况下区分
具体行政行为和抽象行政行为，但在复杂的现实生活中，它们仍然存
在捉襟见肘的地方。
2．授益行政行为和不利行政行为
授益行政行为和不利行政行为的区分，是学理上的而非法律文本
上的，即迄今为止并没有哪个法律文本明确写有“授益行政行为”或
者“不利行政行为”。这是和抽象行政行为、具体行政行为的区分所
不同之处。
学界一般认为：授益行政行为是指设定或确认权益、或者减免义
务的行为；不利行政行为是指设定或确认义务、或者限制、剥夺或拒
绝确认其权益的行为，又称负担行政行为。之所以如此区分，主要有
两个方面的考虑。其一，在比较宏观的层面上，我们藉此可以认识到
现代行政与行政相对人之间复杂的关系。换言之，现代行政对于行政
相对人而言，并不都是一种带来不利后果（如行政处罚、行政强制等）
的管理行为，在许多方面，还是会给行政相对人以有利后果（如行政
许可、行政奖励等）。其二，在具体制度建构层面上，对两种不同的
行为，行政法往往有不同的要求或者规则。大致上，对授益行政行为
和不利行政行为，行政法倾向于严格约束后者，而放宽对前者的要求。
然而，授益行政行为和不利行政行为的区分，在两个层面上又是
相对的。首先，对于同一个行政相对人，某个行为可能既是授益的又
是不利的。例如，行政相对人请求劳动部门发放法律规定的最高标准
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的工亡补助金，而劳动部门则按最低标准发放。就劳动部门已经发放
工亡补助金而言，其是授益的，但由于并未达到行政相对人所预期的
目标，故在行政相对人看来又是不利的。其次，现代社会关系非常复
杂，相互之间总有一些关联。行政主体作出的某个行政行为可能具有
涉及利害关系人或者第三人的效果。例如，甲乙两方打架，甲把乙打
伤，公安部门对甲处以罚款200 元，并责令甲赔偿乙医疗费用。这一
行为对甲显然是不利的，但对于乙而言则是授益的。
正是由于授益行政行为和不利行政行为存在上述的相对性，故在
具体制度建构上，也不能机械地以为行政法对授益行政行为的要求必
定比对不利行政行为的要求宽松，这需要根据具体情况加以判断。
3．作为行为和不作为行为
行政行为可以分为作为和不作为两类，作为是行政机关积极采取
某种行动的行为，不作为是行政机关消极地不采取任何行动的行为。
对于作为和不作为的划分，理论界存在争论。由于法律在规定行
政机关职责的时候，一般也同时规定行政机关履行法定职责的条件。
如果行政相对人请求行政机关履行法定职责，而行政机关认为法定条
件未满足，行政机关就可以拒绝履行。比如，行政相对人请求许可，
行政机关认为相对人不够发放许可的条件，以口头或者书面形式拒绝
颁发许可证。针对此行为，有人认为是不作为，而有人认为是作为，
即行政机关是以作为的形式、积极履行了法律规定的“不作为”义务
内容。
从司法解释第39 条的规定（“公民、法人或者其他组织申请行政
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机关履行法定职责，行政机关在接到申请之日起60 日内不履行的，
公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，人民法院应