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但并不属于严格意义上的行政程序基本制度,因为其体现的并非申请
人的程序权利,而是申请人的实体权利。
六、案卷制度
1.案卷的涵义
行政主体的行政行为所依据的证据、记录和法律文书等,根据
一定的顺序组成的书面材料。
案卷制度至少有两层意义:一是把整个行政过程记录下来,以
备查;二是限定行政机关基本上或者只能依据案卷本身作出决定,即
案卷排他性原则。
2.案卷制度的功能
(1)行政主体必须将行政行为的过程和依据形成为书面材料,
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防止行政主体恣意行使行政职权;
(2)有助于说服行政相对人接受行政行为;
(3)为行政复议和司法审查提供材料。
第五章 行政诉讼
第一节 行政诉讼、司法审查与行政诉讼法
一、行政诉讼的概念
在我国,行政诉讼、行政审判是同刑事诉讼、刑事审判、民事
诉讼、民事审判相对而言、相提并论的,是三大诉讼(审判)活动之
一,而并非因为有独立的行政法院。现阶段,一般认为,行政诉讼是
指公民、法人或者其他组织认为具有公共行政职权的机关和组织的具
体行政行为侵犯其合法权益,向人民法院提起诉讼,人民法院由此依
循行政诉讼程序对具体行政行为合法性进行审查并作出裁判,解决行
政争议的活动。这一概念有以下五个层次上的涵义:
1.行政诉讼起因于公民、法人或者其他组织认为具体行政行为
侵犯其合法权益、并向法院提起诉讼
一方面,行政机关或者被授权组织作出的具体行政行为是否确
实侵犯了公民、法人或者其他组织的合法权益,并不影响行政诉讼的
展开。只要行政相对人认为存在侵犯情形并向法院起诉,诉讼的提起
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又符合法定的起诉条件,就可以启动行政诉讼程序。另一方面,在当
前的行政诉讼制度中,原告和被告是恒定的,即原告必定是行政管理
过程中作为行政相对一方的公民、法人或者其他组织,被告必定是作
出被诉具体行政行为(包括行政复议)的行政机关或者被授权组织。
行政相对人在行政管理过程中即便对具体行政行为不满,一般情况下
也应先行服从,而后通过行政复议或者行政诉讼提出救济请求,以保
障其合法权益。而行政机关或者被授权组织在遭遇行政相对人拒不履
行具体行政行为所确定义务的情形时,或者可以依照法律、法规的明
确授权自行强制执行,或者可以向法院申请强制执行,以实现其在具
体行政行为中体现出来的意志。行政机关或者被授权组织申请法院强
制执行,与行政相对人向法院提起行政诉讼,虽然都是诉诸法院,但
二者的程序性质不同:一为执行程序;一为诉讼程序。再则,行政诉
讼与民事诉讼的区别之一在于,行政诉讼的被告没有反诉权,即不可
能因为反诉而成为另一行政诉讼之原告。所以,行政诉讼的原告、被
告是恒定的。
2.行政诉讼是在统一的法院主持之下进行的
我国的行政诉讼制度与法国、德国的对应制度不同,既没有独
立的隶属于行政系统的行政法院,也没有虽然隶属于司法系统、但独
立于审理刑事、民事案件的普通法院的行政法院。尽管在行政诉讼法
制定前后直至当今,始终有人主张为更好地推动行政诉讼发展、避免
行政对法院的过多干扰,应该建立独立的行政法院体系,但是,这一
方面可能涉及宪法的修改,另一方面即便建构行政法院制度,其积极
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效果究竟如何,似乎也难以有明确的预期。当然,我国行政诉讼功能
由统一行使司法权的普通法院来承担,又与英美国家的对应制度有所
区别,因为我国法院内部结构是根据所审案件性质而定的,即划分为
刑事审判庭、民事审判庭和行政审判庭,行政案件由行政审判庭予以
审理。而英美国家普通法院却无此类结构上的划分。
3.行政诉讼适用不同于民事诉讼的独立的程序规则
在我国,普通法院审理行政案件是首先从运用民事诉讼程序开
始的。1980 年颁布的《中外合资企业所得税法》首次规定不服行政
机关处罚的可以向人民法院起诉,1982 年,《中华人民共和国民事诉
讼法 (试行)》普遍确立了法院在民事诉讼中审理行政案件的制度。
但是,主要用于解决民事纠纷的诉讼程序,并不完全适应对行政争议
的处理。经过制度实践以及与之相随的知识与经验的积累,1989 年,
行政诉讼法正式颁布,意味着我国行政诉讼有了其独立的程序规则。
在原被告的恒定性、被告没有反诉权、被告对具体行政行为合法性承
担举证责任以及不适用调解等许多方面,行政诉讼程序都有明显不同
于民事诉讼程序的规则。不过,强调行政诉讼程序规则与民事诉讼程
序规则的不同,并不意味着二者之间存在不可逾越的壁垒。99 年司
法解释第97 条明确规定,“人民法院审理行政案件,除依照行政诉讼
法和本解释外,可以参照民事诉讼的有关规定。”
4.法院在行政诉讼中主要审查具体行政行为合法性
与西方国家不同,我国现阶段的行政诉讼明确排除对行政机关
作出的抽象行政行为的审查,行政相对人不能因为其认为抽象行政行
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为违反上阶位的法律规范,而直接向法院提起诉讼、请求法院审查抽
象行政行为的合法性。此外,对于引起争议的具体行政行为,法院也
只是更多地审查其合法与否,合法性审查是行政诉讼的一个基本原
则。当然,任何原则都是有例外存在的,法院在少数情形中也可以审
查具体行政行为的合理性,不能一概排斥之。
5.行政诉讼是解决一定范围内行政争议的活动
刑事诉讼目的在于解决代表国家的检察机关或者提起刑事自诉
的受害人对被告犯罪行为的控诉是否成立的问题,所存在的争议其实
是国家或者自诉人与被告之间就被告是否有犯罪行为、应当给予什么
刑罚措施(若有犯罪行为的话)的争议。民事诉讼则是解决作为平等
主体的公民、法人或者其他组织之间产生的民事上权利义务之争。与
这两种诉讼不同,行政诉讼旨在化解公民、法人或者其他组织作为行
政管理相对一方与行政机关或者被授权组织之间因行政管理而产生
的争议。在任何社会,此类因行政管理而引发的争议,与民事争议一
样,是普遍存在的。然而,把此类争议由中立的法院进行审理、以司
法监督行政权的行使,在人类历史上还是近代以来发生的制度变革。
这凸显了人类在防范和制裁政府权力违法滥用、保护个体权益方面的
一种追求。
当然,行政争议概念还有更为广泛的涵义,即不仅有行政相对
人与行政机关之间的争议,也包括行政机关之间、行政机关与其所属
公务员之间,同样因为行政管理行为而引发的争议。例如,行政机关
在实施行政管理上的权限之争,行政机关对公务员作出奖惩、任免等
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决定。在我国现阶段,这些被认为是行政系统内部的争议,可以通过
内部途径加以解决,而没有纳入到行政诉讼范围之中。此外,即便行
政相对人与行政机关之间的争议,也可能因抽象行政行为、国家行为
等而起,行政诉讼法又明确排除了对这些行为的审查。因此,行政诉
讼也只是解决一定范围内行政争议的活动。
二、行政诉讼与司法审查