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为了解决好给皇军的供应以及维持好济南城里的治安，出于各种因素的考虑，济南商业协会会长辛铸九、济南道院统掌何素朴、亲日派军阀马良便着手组织傀儡政权，维持市内治安。相对于当时济南城里的有头有脸的人来说，这个新成立的维持组织实际上就是日军的一个走狗，用中国人的角度来看这个傀儡政权的话就是汉jiān伪政fǔ。所以当时响应日军的人并不多，中国人自古以来讲究的就是忠孝之道，做汉jiān走狗那是被全天下人所不齿的，就像秦桧等一帮佞臣一般。
因此非万不得已，很少有人愿意抛头lù面当汉而对日军来说，傀儡政fǔ的关键也是是人选问题。最初的人选有三人：济南商业协会会长辛铸九、济南道院统掌何素朴、亲日派军阀马良。他们分别代表着济南商界、宗教界和军政界的三支势力。这三支势力的主要人物实际上就是日后山东伪政权的骨干，如商界的魏寿山，道院的唐仰杜、张星五、成逸安之流。
根据当时的形势，对日军方面来说，出面组织政权和商业协会的最合适人选莫过于辛铸九，但辛看出了这个所谓的山东省公署的实质，因此毫不犹豫地予以拒绝。辛认为，由于日寇肆虐，市面危机万状，市民要求组织维持会，暂时维持市面秩序，因此可以出面向日寇但不当维持会会长。
不过在日本人看来，作为山东商人领袖的辛铸九是最合适的人选，何素朴本身作为宗教界的人士，实在不易在军政方面lù面，更不适合担任政fǔ的高级官员。至于马良此人本身就是一个军阀，对于军阀无论他本身怎样亲日，但是日本人都不会太信任的。因此辛铸九是当时日本人最钟意的人选，不过辛铸九本人却不愿意趟这趟浑水。于是马三人便一起去见日军特务机关机关长涉维持市面秩序事宜。但此次jiāo涉后，结果却是辛铸九不愿为虎作伥，避居济南东郊洪家楼天主教堂，坚不lù面。而作为宗教界代表人物的何素朴又不便在军政界出头lù脸，只能幕后这样，马良便成了维持会会长的自然人选。马良，字子贞。回族。河北清苑人。毕业于北洋武备学堂年起任山西武备学堂及直隶陆军速成学堂教习。马良作为以日本人为后台的段祺瑞皖系军阀的干将，一直是顽固的亲日分子。曾任北洋常备军辎重营管带，第六镇正参谋官，步兵第二十一标（团）标统，第六镇（师）炮兵标标统。第五镇九协协统（旅长）。第九旅旅长，山东第四十七hún成旅旅长、师长等职。
马良之人早已是臭名昭著了，早在五四运动时期，即因媚日杀害爱国同胞而为国人深恶痛绝，臭名远扬。这一点日本人是知道的，但在当时汉jiān们有的裹足不前，有的瞻前顾后，有的吃ròu嫌腥的情况下，把马良拉出来暂作利用，也是不得已而为之。如同日本人对付其他地方的汉jiān一样，山东的日军在扶持组建济南维持会的同时也不忘限制马良所部的发展。在日军继续沿津浦路和胶济路向山东全省进犯的同时，日军一路扶植起来为数众多的大政权以及一些还算看得上眼的土匪部队。津浦路方面：第十师团陷泰安日，自泰安分两路南下，一路趋兖州，一路趋东平，同日，陷大汶口；4日，陷兖州、曲阜韩复榘部放弃济宁，撤至运河西岸，主力退集曹县、成武、单县一带。6日，日军占邹县，11日陷济宁，2月25日陷嘉祥。至此，日军与国民党军队对峙于济宁、滕县一线。胶济路方面月25日，日军占周村，沿胶济路东进月10日陷潍县；同日，日海军陆战队在青岛登陆，开入市区，形成沿胶济路东西对进之势。胶济铁路由南满铁路局接收；同时，津浦路北段亦被接收。
同日，北平伪临时政fǔ发表赵琪、张化南分掌青岛、烟台两市的任命以赵琪为会长的“青岛治安维持会”在青岛市山东路总商业协会成立，下设秘书处、总务部、警察部。青岛、济南两维持会东西呼应，相互牵制，为日伪控制山东全省创造了条件。青岛日军一部东犯，进占烟台。4日，日军陷诸城，20日又陷日照、莒县，与国民党军队对峙于临沂一带。东西线日军形成对鲁南和徐州地区国民党军夹攻之势。日军陷威海卫。至此，山东大部地区成为沦陷区，日伪占据了主要jiāo通线及附近城市。此时，日军正致力于对鲁南、徐州地区的进攻作战，无力全面维持占领区的局面，而汹涌发展的抗日武装组织和活动，已威胁着日军的后方安全。
说实话，那个年代谁也不好hún，包括汉jiān也不好当。你说当汉jiān除了被国人所不齿外，还要接受来自主子日本人的大xiǎo命令，一个不好就会被下面的取而代之。马良尽管是伪山东政权的缔造者，但是他的任期却只有短短的一年。尽管在他任内的一年（从维持会算起），可说是山东伪政权的初建时期，虽然省内秩序和各级行政机构仍不稳定，但已基本搭起了伪政权的架子。
然而马良之流虽然忠心为日军效劳，但仍不为日军所满意。不满主要来自两方面：一是如前所述，马良在山东臭名昭著，威信扫地；无论是山东济南本地的官绅还是普通老百姓，提起马良都是痛恨异常。所以导致马良的命令几乎走不出济南城，这给日本人的统治造成了极大的麻烦；二是这时期山东抗日活动风起云涌，日伪政权推进缓慢、局势不稳。马良也因此常受到日军责难，甚至污辱，而马良此人原本就是一个旧军阀，当军阀的人当的久了会有一种戾气，看起来极其的桀骜不驯。所以日本人对于马良的好感日趋下降，当省长不及半年，日军就想将其撤掉代之以更合适的人选。
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