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只要对德、意实施中立法，就必须对苏联和法国实施；同时
此举将使英国无力把战局限制在西班牙境内。宾厄姆的继任
者约瑟夫·肯尼迪大使也告诫罗斯福，称此举极有可能使战
争蔓延到世界其余地区。其次，罗斯福有着极为隐秘的实用
主义的用意。他一向对国内的舆情比较敏感，他清醒地看到，
国内主张中立或对欧洲事态漠不关心的人数占了２／３以上。
同时，支持和同情西班牙政府军的人数与亲佛朗哥的天主教
徒的庞大集团相比，简直微不足道。民意测验表明，支持佛
朗哥的天主教徒，其比例为新教徒的此项比例的４倍多。罗
斯福私下对伊克斯部长说：解除禁运〃就会在来年秋天失去
每一个天主教徒的选票，民主党的国会议员对此深感不安，希
望不要这样做。〃伊克斯在《日记》第２卷中写道，罗斯福等
于向他泄露了〃这历来最污浊、最卑鄙的隐秘。〃同时，参议
院外交委员会反对奈的议案，并将之搁置起来，这也给罗斯
福的退却提供了客观上的便利和借口。但是，老练的罗斯福
一直没有正面断然回绝要求取消对西班牙政府军禁运的要
求，也一直没有正面地断然回绝要求扩大禁运的要求。他总
是在说，只有当德、意的军事行动〃确实无疑地被明确宣布、
或被承认、或被证明〃了，他才能按中立法行事。他声称要
等到德、意两国〃政府正式承认参战或对此发表官方声明〃的
那一天。到７月初，他甚至认为只有在发生全面欧洲战争时，
才能对柏林和罗马实行禁运。
从让人放风说要召开一次商议和平裁军问题的首脑会
议，到这种〃谣传〃传开后自己却在不置可否中静观各种试
探的反应；从反对国会制订中立法到主动提议修订中立法，直
至反对奈的提案，罗斯福似乎有些自相矛盾的表现给人一种
模棱两可、难以捉摸的印象，也似乎很难再用〃国际主义
者〃、〃民族主义者〃或者甚至〃孤立主义者〃的固定概念对
其予以定位。总之，素来善于迂回、妥协、观察舆情、相机
行事以及保护自己的罗斯福采取了一条集实用主义与机会主
义于一体的不敢正面前进的道路。这种行事风格上的灵活性
所造成的摇摆在一定意义上冲淡、销钝了人们惯常所认为的
他那种威尔逊式的国际主义。这使罗斯福在时机适宜的条件
下不得不花费加倍的精力和代价去从头做起，以补偿这种退
却所造成的负面损失或影响。
总之，１９３７年春夏期间由罗斯福授意而展开的一系列庞
杂、琐细的私下里的和半公开的外交活动，基本上一事无成。
有不少内容仅仅停留在口头许诺或意向性的、不着边际的试
探和讨价还价之中；在更多的内容方面，罗斯福给世人一种
默许美国退出世界舞台的印象；在对待西班牙的问题上，他
最终与伦敦一样地宁愿接受佛朗哥的胜利，也不愿冒发生更
大战争的危险。〃道义〃已无关紧要，重要的是看是否实用。
对此，美国历史学家查尔斯·比尔德评价道：〃不管它是否在
实质上促成西班牙共和国政府的毁灭，随之而来的却是西班
牙长枪党和法西斯叛乱在那个国家的胜利和佛朗哥独裁者的
上台。罗斯福总统迅速地对佛朗哥政府给予正式承认，鉴于
总统自称是遵从民主原则的，这就很令人吃惊了。〃罗伯特·
达莱克也认为，罗斯福在关于西班牙问题上的一系列政策的
确在实际上鼓励了侵略者，“而这种侵略原本是他如此渴望去
加以防止的。〃
１９３８年１月１０日，副国务卿萨姆纳·韦尔斯再次向罗
断福提交了他精心规划的绥靖计划，这次比１９３７年１０月６
日的方案更为详尽。该计划表明，美国总统将与其他大国磋
商，征询他们对召开一次世界性会议的态度；会议将确立新
的基本规范和国际行为准则、讨论军备限制并审议降低关税
及其等获取原料等问题；如果各国表示赞同，美国就将把美
洲各共和国和欧洲较小国家的代表召集到华盛顿，起草关于
这些问题的国际协定；然后将协定送交其他大国，请他们予
以认可。韦尔斯认为自己的这个绥靖计划是一个充分考虑到
局势中的政治现实的、为公众舆论所更能接受的、并且是与
英德谈判并行不悖的有价值的行动方案。
罗斯福迅速地认可并接受了韦尔斯计划。两天后，罗斯
福将略加修改的韦尔斯计划秘密地告知了张伯伦。但张伯伦
担心美国此举将把他与德、意和谈的主动权从自己手中拿走，
张伯伦在这种和谈中已预定了自认为是上策的打算。他准备
答应德国改变《凡尔赛条约》造成的现状的要求，并初步决
定牺牲捷克斯洛伐克，还希望德国充当反苏先锋；对意大利，
张伯伦打算正式承认其对埃塞俄比亚的征服。因此，张伯伦
立即复电回绝了罗斯福的韦尔斯计划，即美国牌的绥靖政策。
罗斯福虽然怀疑张伯伦牌的绥靖政策是否能息事宁人，但他
并不想阻止它。罗斯福甚至承认，在欧洲实行一些政治方面
的绥靖是必要的。
面对英美的不同程度的绥靖政策，希特勒似乎摸透了对
手的心理或抓住了对手的弱点，得寸进尺，加大了侵略步伐，
提高了要价。当４月份英、法、美在事实上承认了德奥合并
时，只有苏联对德国进行了谴责。４月１６日，英国正式承认
意大利对埃塞俄比亚的占领，美国也在国务院的坚持下予以
了承认。当９月１５日张伯伦首次赴德同希特勒会谈时，赫尔
国务卿公开声称：“所有深切关心保持和平的国家都以极大的
兴趣注视着英国首相和德国总理今天举行的历史性会唔。〃在
英法逼迫捷克斯洛伐克割让领土的过程中，肯尼迪大使表示
赞成，驻法大使布利特，也力主迫捷让步。罗斯福面对苍老
的捷克总统爱德华·贝奈斯向他发出的吁请和求助，无动于
衷。他的态度似乎模棱两可，他既对张伯伦的绥靖计划深表
不安和惋惜，但又不希望捷克人进行抵抗，并表示倘若英国
方案能奏效，他是首先为此感到高兴并向张伯伦祝贺的人。他
只是利用在加拿大安大略省金斯敦女王大学的一次演说，声
明美洲已不再是遥远的与大洋彼岸的争端毫不相关的大陆，
并保证如果加拿大领土遭到任何其他帝国的威胁，美国人民
是不会袖手旁观的。罗斯福希望他的这种表示能够对希特勒
产生一些影响，但他又害怕把事情闹僵或扩大化，急忙辩白
这些话只是针对邻国加拿大而说的，并无他意。他甚至在私
下里承认，他这次演说即使换一个５０年前的美国总统也是寻
常之举。９月２６日凌晨，罗斯福以个人名义分别向希特勒、贝
奈斯、张伯伦和法国总理达拉第发出呼吁，请求他们不要拒
绝谈判，〃这种谈判是希望以和平的、公正的和具有建设性的
方法解决所争论的问题的。〃同时他声明，为了避免在国内产
生不良影响，〃美国与此没有政治纠葛〃。９月２７日希特勒对
罗斯福的回答以及他在讲话中的恶毒咒骂，表明他毫无退让
之意。罗斯福便在当天下午向墨索里尼呼吁，请他帮助促成
谈判解决。当晚他又向希特勒发出第２封信，建议立即在欧
洲一个中立地点开会。次日，希特勒转变了态度，邀请张伯
伦、达拉第和墨索里尼参加慕尼黑会议，张伯伦立即接受了
邀请，罗斯福打电报称这位英国首相是〃好样的！〃３０日凌晨，
４国首脑签订了德国事先拟定的《慕尼黑协定》。张伯伦向国
民挥动着英德宣言的文本说：〃我相信这就是我们时代的和
平。〃
当签定《慕尼黑协定》的消息传到美国时，大多数人都
在宽慰中松了一口气。《纽约先驱论坛报》宣称，应当用〃衷
心的掌声〃来欢迎张伯伦〃谨慎周到的正直〃和〃自我牺牲
的热诚〃。孤立主义分子则将《慕尼黑协定》看成是支持他们
论点的又一活生生的事例，因为它似乎看来证明，欧洲各民
主国所关切的仅仅是它们自身的利益。纽约《邮报》当时评
论道：“如果这场超级大出卖还不能迫使华盛顿当局回到我们
的孤立政策上来，那就唯愿上帝来帮助我们大家了！〃副国务
卿韦尔斯宣称：２０年内，世界有达到〃基于正义和法律的新
世界秩序〃的最良好的机会。
纵观整个捷克事件，不难发现其主角是希特勒和张伯伦。
罗斯福在后期介入时，所有关于这一争端�