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为了弥补贸易萎缩造成的物资短缺，日本只好动用国内的黄金外汇储备。战争爆发后，日本原有的388吨黄金仅仅剩下25吨，其余的都作为贸易决算而输往美国等国家。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第122页。＇
即便如此，战争带来的物资匮乏的情况仍很严重。
为了满足战争需求和准备在世界更大的范围的争夺，日本竭力企图扩大生产能力，并为此而制定了1938年物资动员计划，然而该计划在半年后就无法继续实施，被迫于1938年6月进行大改订，修改后的计划基于物资短缺的现状，全面压缩一切与军需无关的产业的物资供给量。仅以钢铁类为例：当时一般民用的普通钢材的需求量是478。4万吨，修改后的计划仅供给306。9万吨，削减了36％。原计划中对准军需和铁道省所需66。6万吨普通钢材是保证供给的，而修改后的计划仅供给54。46万吨，削减了18％。钢铁短缺对各产业的影响极为严重。与1937年末相比，日本钢村碾压设备的33％，平炉设备的11％变为闲置。由于工厂建设、矿业开发等所需钢材削减了55％，一些急待扩充的产业面临威胁。日本国内一般私营铁路所配给的钢村仅够用来修缮，根本谈不上任何发展。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第214～217页。＇
苦于物资问题对经济发展和战争能力的制约，1938年6月物资动员计划改订后，日本政府特意向全国发表了全面统制物资的声明，声称：“中国事变虽因徐州陷落而使战局呈现一大进展，但前途仍很辽远。……值此之际，要完善后方设施，使作战不受影响，以达成帝国期望之目的。”“为此，当前急务在于最有效地贯彻运用物资的统制。即排除万难，把振兴出口、增加生产、统制消费等有关政策彻底强化。在此，政府按照新情况，树立了优先充实军需品和输出产业原料的物资供给计划，期待彻底实行这一计划中的各紧要方策，以巩固国防，维持国民经济。”声明要求贯彻节约、配给、回收、实行战时简朴生活等十大措施，并规定对钢村、铣铁，金、银、铜、铅等32种物资实行强化的使用限制。＇日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社1970年版，第222～224页。＇
出于对物资短缺及其对经济影响的考虑，1938年，日本政府有关部门从缓解经济困难的角度建议早日结束战争。
1938年5月，“日满财政经济研究会”在《我国经济国力判断》的报告书中提出：
（1）尽早结束战争，实现和平；
（2）不能和平之际，依靠缩小战争规模来全力充实国力，改善国际收支。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第122页。＇
同年7月，企划院在《我国经济国力判断（第二次）》中也指出：“必须迅速寻求收拾中国事变的方策，……在看不到生产力扩充和贸易进展的情况下，树立对今后战争的计划是至难之事。”［日］防卫厅防卫研修所战虫室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第272页。＇
侵华战争陷入长期化破坏了日本的世界战略
日本发动侵华战争之初，原本是将此作为有利于其对外扩张总体战略的首要环节考虑的。即通过速战速决，建立以日本为首的“日满华同盟”，再依靠这个“同盟”赋予日本的强大力量，实现其南进和北进的大扩张。经过15个月战争，这个预想彻底破灭了。侵华战争不但未能帮助日本的总体战争计划，反而成为沉重的包袱，使日本在即将到来的“国际大转机”面前失去了从容应付的能力。
为了准备新的世界大战，日本陆军自1935年夏起，对本国的综合国力进行了全面调查研究，并在此基础上，于1937年5月以世界大战为目标，制订了《重要产业五年计划要纲（陆军内部用）》，要纲的方针指出：“大约以1941年为期，筹划计划中的国防重要产业的振兴，以便一旦有事之日，在日满、华北的范围内，使重要资源得以自给，同时谋求平时国力的飞跃发展，确立指导东亚的实力。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈1〉计划编》，朝云新闻社，1967年版，第591页。＇
1937年6月，陆军将该计划提交内阁讨论批准，但是，这一事关日本总体扩张战略的计划却由于侵华战争的影响而迟迟不决，一直拖到1939年1月17日，才在内阁会议上以《生产力扩充计划》为名确定下来。日本内阁三长官，对这一重大计划的拖延作了解释，其中企划院总裁指出，该计划难产的原因之一就是重要产业扩充用的物资极不充分，所以不能着手实施。［日］防卫厅防卫研修所战史室：《陆军军需动员〈2〉实施编》，朝云新闻社，1970年版，第141页。＇ 而物资问题直接源于侵华战争的巨大消耗。
“九·一八”事变以后，日苏两国分别以对方为敌手，加紧扩充在远东的军备，以确立自己的优势地位。然而，侵华战争却使日本的对苏战备受到严重削弱。由侵华战争而加剧的日本对苏军备的严重不足，极大地削弱了日本对苏的强硬立场。在1938年夏的张鼓峰事件和1939年春夏的诺门坎事件中，日本都因侵华战争的掣时而被迫对苏作出让步。
总之，经过15个月的战争，日本朝野感到速战速决的战略方针已经破产，单凭武力无法征服中国，侵华战争已经对日本内外经济政治造成巨大影响，并成为日本实现其世界战略的沉重包袱。有鉴于此，日本被迫对既定的侵华方针作出重大调整。
二、日本侵华方针的变化要点采取政略进攻为主、军事打击为辅的策略
战争初期，日本盲目迷信自身武力的强大，采取了以军事进攻为主，政治诱降为辅的速战速决的方针。1937年12月攻占南京后，日本狂妄宣称“不以国民政府为对手”，企望以武力迫使中国屈服。
武汉会战前，日本战略进攻的能力已经衰减，中国战场的持久态势渐趋明朗。面对这种状况，日本军政上层围绕军事打击为主的方针的作用及其局限性产生了激烈争论。石原芜尔认为当局者“徒然强调积极作战，过于相信武力的优越，他们不理解中国事变持久战的根本含义，置兵于绝境，耗尽了国力。”［日］防卫厅防卫研修所战吏室：《中国事变陆军作战》〈3〉，朝云新闻社，1975年版，第119页。＇
日本军部也从实际的战争过程中感到武力的作用是有限的，强烈要求改变“不以国民政府为对手”的方针。负责经济动员的一些部门则从经济困境的角度提议另谋解决事变的途径。
于是，武汉会战后，日本被迫将原有方针改变为政略为主、战略为辅的新方针。
1938年10月21日，内阁会议在《关于时局的处理方案》中表示，“国民中只管依靠武力工作解决事变，希望迅速完成武力工作，并以此作为事变结束的倾向是令人担忧的”，提出“今后，不仅要用武力，更要倾注政治、经济，文化等国家的总力，向建设新中国迈进。”［日］防卫厅防卫研修所战史室：《中国事变陆军作战》〈2〉，朝云新闻社，1976年版，第464页。＇
1938年11月3日，日本首相近卫发表了《东亚新秩序》声明。声明一改以往“惩膺暴支”、“不以国民政府为对手”的狂妄姿态，在“合作”、“提携”、“互助”等道义招牌下对中国发出政治诱降。声明说：“帝国所希求者即建立确保东亚永久和平的秩序。此次征战的最终目的即在于此。此种新秩序的建设应以日满华三国合作，在政治、经济、文化等方面建立连环互助的关系为根本，在东亚确立国际正义，实现共同防共、创造新文化，实现经济结合。……如果国民政府抛弃以往的一贯政策，更换人事组织，取得新生的成果，参加新秩序的建设，我方并不予以拒绝。”［日］外务省编纂：《日本外交年表并主要文书〈下〉》；《文书》，原书房，1965年版，第401页。＇
这个声明的发表标志着日本已经把军事进攻为主的方针变为政治进攻为主的新方针，企图以承认国民政府存在为条件，利用并扩大中国的内部矛盾，迫使国民党放弃抗战立场，实行对日妥协，把处于僵局的战争引向政治解决的路途上去。
按照新方针的精神，1938年11月18日，日军大本营陆军部及参谋部制定了《抗日政权屈服或崩溃的要领》，