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要说高度集权统治下的制度只对被统治者起作用，其实也有欠公允，因为就是贵为天子，也要受到祖宗之法和传统的束缚，有时要作一点微不足道的改变也不见得能成功。唐德宗一次在深秋时节到御苑打猎，感到天气寒冷，就对左右大臣说：“九月份（农历）还穿夹衣，二月份还穿皮袍，与气候不相称，我想都提前一个月，你们看怎么样？”左右都一致赞成，叩头感谢皇上的关怀。第二天，德宗命翰林院讨论，准备发诏书。丞相李吉甫认为这是圣人上顺天时，下合民情的好主意，应该编为法律，向全国公布执行。可是有一位李相程却抬出了吓人的理由坚决反对：“《月令》规定到十月份才能穿皮衣。《月令》是玄宗皇帝制定的，绝对不能改变。”德宗只得收回成命。当然，德宗并不是真的不能在九月里穿皮衣，他要真穿了也不见得有李相程这样的人来找麻烦，问题是不能公开改变老祖宗定下的规矩。
神通广大的吏
在这样一种僵化的集权制度下，大小臣工的真正能耐就在于找到制度和法律上的种种漏洞来达到自已的目的，贪官昏官如此，清官也是如此。
历史上各个王朝都有一整套典章制度，史籍上大多作了记载，唐宋以来各朝更是留下了卷帙浩繁的具体资料。但人们如果稍稍翻阅一下史书，不能不对一种现象感到困惑不解：正史中可以用《舆服志》、《礼仪志》等大量篇幅来记载什么身分的人戴什么帽子，穿什么衣服，衣帽用什么料子、什么颜色、多大尺寸、用什么装饰；仪仗队有多少人，排什么队伍，手里拿什么东西，每件东西什么尺寸这一类近于无聊的内容，甚至连演滑稽戏一样的“禅让”也要照录那三劝三让的表文和诏书，可是真要查什么有关国计民生的重大制度，却往往非常简略，或者前后矛盾，语焉不详，有的竟毫无踪影可见。其实这倒并不是史官们的疏忽，而是由于有关国计民生的重大制度基本上都存在着两个系统：由皇帝和官员们制定的正式制度，由吏们执行着的实际制度。前者是官方的、法定的、成文的，见于记载，却不一定起实际作用；后者是实际通用的、得到法律认可的，不成文的习惯做法，但从来未被正式记载，却真正得到了执行。
产生这种奇特现象的根源自然是专制制度，但直接的原因还是官与吏、统与治的分离。
从唐朝实行科举制度以后，自中央到地方各级政府的大小官员，尤其是正职官员，基本上都是由科举出身的。科举的选拔标准是对儒家经典学说的恰当理解和解释、规范的诗赋和书法，因此这些也就成了获取功名的人们的主要本领。但一旦当了官，他们马上会被委以具体的政论部门或县以上的行政单位。在任期届满后，一般又要调动。他们原来基本上不掌握任何专业知识，也没有经过任何行政管理的训练或见习，每次升迁都要改变部门或单位，靠他们自己的本领是绝对无法胜任职务的，所以只能利用和依靠吏。
吏与官恰恰相反。他们一般都没有进入科举，或者仅仅得到过起码的功名，但他们谙熟一切与自己的部门或地方有关的成文和不成文的法律、历史和现状、官场的微妙关系和种种习惯做法。他们一般终身不离开某一部门或地方，有的还子承父业，世袭罔替。他们除了精通公开的律令条文以外，还了解不少内部流通的知识和数据，其中大部分没有书面记录，仅靠口耳相传，对外界更是秘而不宣的。相当一部分吏是部门或地方的实际主宰者，因为主管的官员很少或者完全不了解实际民政，只能依赖他才能应付上司和治理下属。地方上的吏更是土豪劣绅拉拢和依靠的对象，因而拥用很大的权势。但是吏的社会地位却很低，至少在名义上是如此。
除了特殊情况，他们一辈子也不可能成为官。吏的知识和经验，即使其中完全合法的、有用的部分，一般也不会成为公开流布的著作；其中见不得人的诀窍和内幕，当然就更不会留下书面记录了。
官员中具有“经济之才”的人本来就不多，这些人中又不会有几个有机会掌管刑法、财政、户口、建造、漕运、仓储、水利等实际部门，所以官员中真正精通制度的人只能是凤毛麟角。这就是为什么我们往往会发现，不少身居高位的人对本朝的制度也不了解，他们忧国忧民的言论常常只是隔靴搔痒，不少对策奏章纯粹是纸上谈兵。即使是那些掌握了一定的专门行政经验和实际情况的官员，也未必能揭开吏的黑幕。而且在中国历来的士大夫阶层中，一贯存在着崇尚经义、鄙薄实际、附庸风雅、厌恶事务的风气。只要能引经据典，符合儒家教义，就能对国家大事发表议论，提出建议；即使根本不切实际，也会博得一片赞誉。一个地方官尽管整天游山玩水，吟风弄月，甚至寻花问柳，只要诗赋出众，字画不俗，就能赢得美名。相反，亲自自理公务，核对事实，计算数字，会被讥讽为俗吏，似乎降低了身分，常常为同辈所不齿。
汉以后各朝大多标榜以经义治天下，号称礼义之邦，各种典章制度、律令条文应该十分完备，并且都要符合儒家教义，至少在文字上必须如此。但统治者的真正目的自然多与孔孟等圣贤相左，儒家学说也不是安邦定国的百科全书，不可能解决多少具体问题。在这种情况下，吏这一阶层就有了充分施展的机会。凭着他们的经验和手段，完全可以在不影响皇帝和法令的尊严的表面下，维护本地区、本部门的实际利益和习惯做法；在不改变制度条文的前提下，实行完全不同却切实可行的对策。吏的这些作为会得到官的支持和事实上的承认，但只能是默许，或者瞒上不瞒下。而且多数官员不悄于、也不可能了解吏的实情，所以尽管这一切是尽人皆知的秘密，却没有人愿意并且能够揭破这层黑幕，将真相记录下来。
千百年来的事实就是如此：以大大小小的吏组成的管理系统十分稳定地管理着国家和地方的具体事务，不但不受到官员升降调动的影响，甚至也不受改朝换代的影响。从理论上说，这一系统听命于大小官员组成的统治系统，但后者往往并不了解前者究竟干了什么，或者是怎样干的。
在这种形势之下，吏的权力之大、声势之盛，往往超出一般人的想象。清人许仲元的《三异笔谈》中记载了一位“王二先生”（今译）：王二先生字立人，忘了他叫什么名字，是绍兴山阴县人。善于写奏折公文，不管是刑事或财政方面的都非常内行。在云南时间很久，对当地风土人情尤其熟悉，所以成为当地首席幕僚。他的家住在省衙附近的花园内，花木戏台样样齐全。总督、巡抚有事还可以批条子召见他，道台、知府以下就只能登门求见了。布政使是浙江德清人许祖京，按察使是湖北江夏人贺长庚，都是他的儿女亲家。省会所在的云南府知府是杭州人庄肇奎，与他的关系更密切。他左边一个皮包中放刑事方面的文书，右面一个皮包放着财政方面的文书，签定意见后就让仆人报到布政使和按察使衙门，两位长官不敢有再有任何改动。．．．各府、厅、州、县的官员到总督、巡抚衙门参见以后，中午必定聚集到他家，有的拜见上司和要人，有的会见朋友，审理案子的也跑到他家，消遣娱乐的更离不开他家。一个厅上在审讯鞭打，一片喧哗，另一个厅上却是笙歌悦耳，舞姿婀娜；但各做各的，声音也都听不见。每天晚上都要设宴，用具也与众不同，如专门设计制作了大方凳、宽茶几，每人用一套。送上菜单后各人自点，每人有一把酒壶、一个菜盘，各吃各的，要都品尝或者专吃几种，悉听尊便。
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