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这种情形直到清末还是如此。有的吏把他们的作用和与官的关系说得再明白不过了：
来办事的人就像乘客，政府部门就像车子，我们这些人就像是车把式，各部门当官的就像是骡子，我们用鞭子抽着他们往哪儿走就行了。
吏们的坦率和自信真到了令人吃惊的地步，以至人们不能不考虑一下，表面高度的统一究竟是统一在谁手中？这些吏又由谁来统一？高度的统一究竟是否存在？
再以户口为例。每个朝代对户口的编造和登记都有明确规定，而且按理论上的制度都应包括全部户和口，但实际上却有不少朝代的户口数据至今还有很多不解之谜，甚至当时人也弄不清是怎么一回事。例如宋朝留下的全部户口数字，每户的平均口数都在二口左右，最低的元丰三年（１０８０年）是一点四二口，最高的天圣元年（１０２３年）也只有二点五七口。这在理论上和实际上都是无法成立的，所以连当时的学者都感到不可思议，南宋著名历史学家李心传在《建炎以来朝野杂记》一书中说（今译）：
西汉户口数最多的时候，户与口的比例是每十户四十八口略多些。东汉时的户口比例，是每十户五十二口。．．．本朝从元丰至绍兴年间（１０７８－１１６２年）的户口数，户与口的比例是每十户二十一口。每一家只有两口人，绝对没有这样的道理，这是由于故意分立了很多假户并且还有许多人漏报户口的结果。但是现在浙江的户口比例，是每十户十五口稍多，四川的户口比例是每十户三十口略少。
四川人的生育不见得比东南一带的人多，我想是由于四川不征收丁税所以隐漏的户口比较少的缘故吧？
李心传的话自然不是没有根据的，但仔细分析一下，却还是解释不了真正的原因。以正常的家庭规模平均每户至少４．５口计，如果有８０％的家庭按实际情况上报，其余的２０％的家庭就必须每户分为１１户；如果有５０％的家庭按实际情况上报，其余５０％的家庭也必须每户分成五户，才有可能出现这样的结果。但是从宋朝的记载看，有资格、有必要人为分成很多户的家庭只限于大地主和大官僚。如果这类人占总人口的５％的话，那末他们的家庭必须都分成４１户以上，才会出现全国平均每户不足一个半人的结果。这显然是不可能的。反之，如果一个社会有一半以上或更多的人都这样做，这种做法事实上就成了合法现象。
其实，宋朝存在着不止一种户口登记制度，有的登记全部人口，有的却只登记其中承担赋税的人口（即所谓的“丁”），后者就是每户二口左右的数据的来历。
就在李心传自己的同一本书里，就记载了另一项数据：鄂州七县在绍熙四年（１１９３年）有６万多户、３１万多人，平均每户是４．７３人。这位李先生没有解释，为什么在鄂州居然不存在浙江和四川同样的人为分户现象。很明显，宋朝实际实行的制度就连当时的学者和官员都搞不清楚。所以尽管我们今天可能合理地解释这一奇特现象，却始终没有能找到原始资料来证实。
礼失求诸野
最后，还有一方面的因素也是值得重视的，那就是以往中国领土的绝大部分是农村，人口的绝大多数是农民。分散的、没有文化的小农满足于自给自足的生活，也习惯于当差纳粮，服从一切官吏。他们对社会的认识和对现实制度的承认一般都相当慢，交通的闭塞、传播媒介的缺乏更拉开了他们与现实制度和城市居民间的距离，所以很多高度统一的制度往往管不了高度分散的穷乡僻壤的小农。天高皇帝远，连最专制的皇帝也无法建立起足以控制全部小农的统治系统。
在中国农村，人们对落后于时代、落后于历史的现象早已司空见惯，习以为常了。已经更改的年号可以继续使用，已经驾崩的皇帝可以继续接受“当今皇上”的礼遇，已经被推翻的朝代可以继续成为效忠的对象。照样实行已经废除的制度，穿戴过去的衣冠，沿用过去的礼节，那就更不足为奇了。直到近代依然如此，科举废了多年，村塾的老夫子还在鼓励学生考秀才。辛亥革命以后，男人的辫子和女人的小脚还会继续存在。前清官员乡绅的特权，并未随着民国的到来而失去。清末已经宣布废除的笞刑，依旧在宗族统治中施行。“礼失求诸野”，这句话真不愧是圣人的名言。
在这种表面高度统一而实质上却各行其是的情况下，任何不符合现行制度的公开变革，无论有多大的积极意义，都将是非常困难的。因为整个国家机器实际上并不是按照貌似统一的制度在运转，而是由多种潜在的、稳定的势力在驱动，所以即使改变现行制度，它的巨大惯性也足以维持相当长的时间。但分裂和分治不仅打破了表面的统一，而且多少消除了一些旧制度的惯性，在政权的分崩离析中有可能实现新的变革。
朱元璋的“直隶”
既然分裂政权往往相当于原有统一政权的一个或几个一级政区，那么它们与原有政区有什么根本区别呢？
最主要的不同是，它们是独立的、自主的，而一级政区必须听命于中央。从行政层次来说，分裂政权实际上取消了一个层次。分裂政权为了自己的生存，一般都要选择一个经济上能自给自足，军事上利于防卫的地域范围，比较符合自然和经济区划。而统一政权内部政区划分的主要标准，只是便于中央的控制，以便保持政区间的平衡，有时甚至取决于皇帝个人一时的好恶。而集权政权无休止的因循，就使这种不合理的划分长期存在。
当四川盆地和关中盆地分属于不同政权时，它们间的界线一般就是秦岭山脉，汉中盆地南属四川的政权。但在元朝灭南宋后重新划分行政区域时，却将汉中盆地划归陕西。这是由于秦岭山脉曾经是宋金和宋元对峙时四川的屏障，对此元朝统治者记忆犹新，使汉中盆地北属陕西就在很大程度上消除了这道屏障。元朝的统治中心在北方，这样的划分有利于它自北而南的控制。以后的明清政权都建都北京，维持这样的区划对它们的统治也有利，所以一直未作改变。但从自然地理和人文地理的角度看，汉中盆地与四川盆地属于同一政区当然更加有利。在交通不发达，穿越秦岭困难的情况下更是如此。所以尽管汉中盆地的北属已经有七百年了，但当地的从文景观依然更接近于四川。
今天的江苏和安徽二省分别跨淮河、长江两大流域，江苏又与浙江分割太湖流域。但在明朝以前却并非如此，这两省之地一般是自南而北分为二至三个政区，或以长江，或以淮河分南北，应该说是比较合理的。现在的区划是明太祖的杰作。这位开国皇帝建都应天府（今南京），自然要在周围划出一大片地域作为京师直隶，于是作为财赋主要来源的太湖流域就全部划归京师。凤阳是他的老家，是祖宗陵墓所在，也应该让它享受京师的待遇，所以直隶的北界越过了淮河。后来朱元境大概也感到浙江作为一个省实在太小，而且省会杭州就紧靠省界，才将太湖南的湖州、嘉兴二府划给了浙江，这样就划定了大致相当今天江苏、安徽二省的京师（后称南直隶）。浙江太小的矛盾解决了，太湖流域分割的局面却产生了。清朝初年还沿袭了这一区划，以后统治者也感到辖境过大，应该划小。但出于均衡财赋等方面的考虑，没有恢复自南而北的划分，而是将它由北到南地分为东西两部分，最终形成了江苏、安徽二省。
或许有人会提出，分裂政权即使客观上比较符合自然地理区划或经济区划，但它们之间只有用武力才能作边界调整；而在统一的条件下，只要中央政府一道命令，行政区域的划分就可以做到非常合理了。
这样的说法在理论上或许是无懈可击的，政区的调整对集权国家来说的确是非不能也；但在实际上却是行不通的，原因是不为也。最高统治者最关心的是他对各政区的绝对控制，而不是各政区的合理开发�