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见能战胜受过训练的庸人的阻力。只有在平民政府（撇开高
度明智的专制君主这种偶然事件不说），罗兰·希尔爵士才
能战胜邮政局。平民政府使他在邮政局任职，并使该机构不
由自主地遵从这个将专门知识同个人的魄力和创造性结合于
一身的人所给予它的推动。罗马贵族政治避免了官僚政治特
有的这一弊病显然是由于它的人民的因素。一切特殊职位
——给予元老院席位的职位和元老们谋求的职位——都经过
普选授与。俄国政府，无论就官僚政治好的方面或是坏的方
面说，都是一个特有的例子：以罗马人的不屈不挠的精神指
向世世代代坚持追求的同样目的的那些确定的原则；一般地
追求那些目的所用的惊人手腕；可怕的内部贪污腐化，以及
对来自外部的改良措施的组织起来的永恒的敌意，这是连一
个有魄力的皇帝的专制权力也很少或决不足以克服的；官僚
集团的不变的阻力终归胜过一个人的无常的精力。中国政府
——满清的官僚政治，就我们所知，是具有同样性质和缺点
的另一个明显例子。
在一切人类事务中，互相冲突的影响甚至为了保持其本
身的适当效用而必须互相保持其存在和有效；专追求一个好
目的，不管应伴随它的某些其他目的，结果不是前者过多和
后者不足，而是连所追求的目的也达不到。由受过训练的官
员治理的政府不能为国家做到自由政府所能做的事情；但它
可能被认为能做到自由政府所不能自行做到的某些事情。然
而我们看到，要使自由能有效地和持久地发挥作用，自由的
某种外部因素是完全必要的。同样地，除非能找到把自由同
训练有素的和熟练的行政结合起来的手段，自由就不能产生
它的最好效果，并且往往完全失败。在代议制政府（在时机
已经成熟到实行这种制度的人民当中）和可以想象得到的最
完善的官僚政治之间进行选择的话，是会毫不踌躇地选择前
者的。但与此同时，获致后者尽可能多的符合前者的好形质，
却是政治制度的最重要的目的之一；只要能做到不矛盾，在
属于代表全体人民的团体并由它认真实行的一般监督的好处
之外，取得由受过专业训练的熟练的人员管理事务的巨大好
处。承认在前一章中讨论过的划分界线，即区别只有在经过
特别训练后才能做好的本来意义上的管理工作和选择、监督
以及必要时控制官员的工作之间的界线，就很有利于达到这
一目的。后一种工作，和在其他场合一样，在这种场合不是
由做管理工作的人负责，而是由享受工作利益的人负责。除
非民主制愿意让需要技术的工作由有技术的人去做，要迈向
熟练的民主制是办不到的。民主制在为其本身提供做它本分
工作——监督和制约——所必要的智力条件方面有足够的事
情要做。
如何得到和保证这种智力条件，是在评价代议制团体的
特有构成时必须考虑到的问题之一。它的构成愈不能保证这
种智力条件，它就愈将用特别决议侵犯行政的职权范围；它
将撵走一个好阁员或提升和支持一个坏阁员；它将对他们的
滥用职权加以纵容或姑息，将被他们的虚伪借口所蒙骗，或
对那些忠心耿耿地努力尽其职责的人不予支持；它将赞助或
者强加一种自私的、任性的和感情冲动的、眼光短浅的、无
知的和有偏见的对内对外的一般政策；它将废除好的法律，或
制订坏的法律，导入新的弊端，或固执地墨守旧的弊端；也
许，在发自它本身或其选民的一时的或持久的使人误解的冲
动下，当公平审判不会得到公众感情的同意时，它甚至将容
忍或纵容将法律完全撇开不管的做法。如此种种就是从代表
的构成不保证议会中适当的才智和知识而产生的代议制政府
的危险。
其次我们进而讨论从代议制团体中由有害的利益（用边
沁的有裨益的话来说），也就是同社会的普遍福利多少冲突的
利益，所决定的行动方式的流行而引起的弊端。
人们普遍承认，君主制和贵族制易有的弊端中很大一部
分是从这个原因产生的。君主的利益，或贵族政体的利益，不
论是集体的或其各个成员的利益，因和社会普遍利益所要求
的行动相反而得到增进，或者他们自己认为将得到增进。例
如，政府的利益是加重征税，而社会的利益则是征收良好管
理的必要费用所允许的尽可能少的税。国王以及进行统治的
贵族政体的利益，是掌握并行使对人民的无限制的权力；强
制人民完全服从统治者的意志和爱好。人民的利益是政府在
任何方面对他们实行的支配以符合于达到政府的合法目的为
限。君主或贵族政体的利益，或其表面上和想象上的利益，是
不允许对他们进行任何谴责，至少是不得进行他们认为威胁
他们的权力或严重干涉他们的自由行动的任何谴责。人民的
利益则是应该有谴责任何官员以及任何公共行为或措施的充
分自由。统治阶级的利益，不论是贵族制或是贵族制的君主
制，是为了他们自己取得无数的各种不正当特权，有时损害
人民利益以饱私囊，有时单纯抬高自己，或者说，贬低别人。
如果人民对政府不满——在这种政府下他们很可能会是这样
——君主或贵族政体的利益就是把他们保持在智力和教育的
低水平上，煽其他们之间的不和，甚至不让他们的日子过得
太好，以免他们“盛而骄”；蛮合乎黎塞留红衣主教在他有名
的《政治遗书》中的准则。所有这些事情都是适合于君主或
贵族政体在纯粹自私观点上的利益的，除非由于害怕激起人
民的反抗因而形成一种足够强大的相反的利益。在他们的权
力足以把他们提到高于社会其余人的意见的地方，国王和贵
族政体的有害的利益就产生所有这些弊端，其中有许多现在
仍然在产生着。由于这样一种地位，要期望任何其他的行为
也是不合理的。
这些事情在君主制或贵族制的场合是太明显了；但人们
有时宁愿毫无理由地设想，同样的有害影响在民主制中并不
起作用。按照通常看法看一看民主制吧，作为多数人的统治，
统治的权力受到地方或阶级利益的支配，不按照对全体人民
利益的无私关怀所要求的原则行事，是完全可能的。假定多
数是白人，少数是黑人，或者反过来也是一样：多数可能会
让少数得到公平审判吗？假定多数是天主教徒，少数是新教
徒，或者反过来：不会有同样危险吗？或者假定多数是英格
兰人，少数是爱尔兰人，或者相反：没有同样弊病的很大可
能吗？在一切国家，穷人都是多数，相比之下可以称为富人
的则是少数。在这两个阶级之间，在许多问题上，显而易见
的利益是完全相反的。我们假定这个多数足够明智地知道削
弱财产的安全对他们不利，也知道任何任意的掠夺行为都会
削弱这种安全。但是他们把租税负担的不公平份额或甚至其
全部强加在所谓既得财产所有人和较大收入之上；并在这样
做以后毫无顾忌地增加数额，以认为有利于劳动阶级的方式
花费这些款项没有相当大的危险吗？再假定熟练工人的少数
和不熟练工人的多数：许多工会的经验证明（除非它们受到
极大诬蔑），担心平等的收入可能成为强加的义务，计件、计
时工资以及一切使高度勤勉或具有较高能力的人能得到较高
报酬的办法可能被禁止，是完全有道理的。在提高工资，限
制劳动力市场的竞争，对机器课税或加限制，以及可能节约
现有劳力的一切改进——或许甚至保护本国制造者以抵制外
国工业——等方面的立法尝试，是进行统治的体力劳动者多
数的阶级利益感所产生的极为自然的（我不敢说是否是可能
的）结果。
有人会说，所有这些事情都不符合人数最多的阶级的真
正利益。对此我回答说，如果人类行为仅仅根据他们的“真
正”利益的考虑来决定的话，则无论君主制也好，或是寡头
政治也好，都不会是现在那样的坏政府。因为毫无疑问，强
有力的论据可以被用来，事实上也常常被用来表明，无论是
国王或是进行统治的议会，当他们对积极、富裕、开明和高
尚的人民进行着公正而时刻警惕的统治时，他们所处的地位
就是最值得羡慕的。但是国王只是时而采取，而寡头制政府
则从未采取过对他们的私利的