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基于直接的经济原因的同步发展。罗马当局已经创建了一个
帝国，侵犯它的疆界的条顿部落并不是单纯的部落，而是几
个民族的人民或军队了。因此，当他们开始定居时，便建立
了公国或玉国，尤其在英格兰，这些公国或王国通过王位继
承或征服渐趋合并。这样，虽然社会或经济单位以及主要的
政治单位依旧是村庄和城镇，但最终的政治单位则是王国。
英格兰在诺曼征服之前已经变成这一意义上的政治单
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法与宪法 ＇英＇艾沃·詹宁斯
位，而村庄则只是基本的经济单位。防御的职权属于国王，
维持治安以及执行司法的职权则是由王国的下属单位郡和百
户邑承担的。诺曼征服之后（有些地区则是在征服之前），村庄
变成了领主控制的采邑。百户邑和郡（shires，现在更经常地被
称为 counties）则沿袭了下来，尽管有许多百户邑和一些郡落
人了领主之手。这种情况导致了地方权力就分化。地方权力
的分化与诺曼和安茹的一些国王们所具有的实力结合在一
起，创设了一个统一的政治体制，使封建制度在英格兰的解
体比大多数其它国家早得多。到了14 世纪中叶，英格兰出现
一种通行于全国的普通法。政府的主要职能，除有关采邑的
农业经济以外，都授予以国王为核心的中央机构和国王的地
方代表。从这时起，我们才能称英格兰为一个“国家”（State）。
劳动分工的增长也可以被描述为人们依赖农业生存的状
况的消失。这在英格兰，随着羊毛贸易的发展而变得显著，
但是并不意味着政府职能的相应增加。当然，某些职能的增
加是必要的。由于村庄自给自足状祝的逐渐衰落，显然需要
一种更广泛的维持秩序的系统，需要修复道路和桥梁的组织，
需要解决争端和课税的手段的改进。然而，贸易和商业是私
人处理的事情，国家本身需要做的不过是制定松律以调整争
端，建立司法机构以执行法律，发行货币作为交易的手段等。
在英国，国家偶尔也会走得更远一点，被迫作出一些努力来
控制劳动力的流动。只要劳动者在采邑内部提供劳动以获得
利益，那么问题便只是采邑的问题；但是，随着专业化程度的
加深，在附带性贸易以及农业本身中，雇佣劳动的现象日趋
普遍。寻找工作的劳工离开了他们的采邑，结果为了维持公
共秩序和雇主的需求，国家进行了干预。在黑死病造成了劳
力短缺之后，尤其如此。为了调整劳动力设置了劳工法官，
后来劳工法官和治安法官合而为一，后者起初只负责逮捕罪
犯。
到了16 世纪，国家需要考虑的对外事务比过去多得多，
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而且与此同时，它不仅需对付国内游手好闲的懒散的“流浪
乞丐”，而且还须救济穷人；运输的发展也迫切要求对维护道路
和桥梁作出更有效的规定。总的说来，17 世纪宪法上存在的
问题并未妨碍经济的发展。托克维尔曾经指出，英国革命不
像法国革命那样是一场巨大的社会和经济动荡，而只是一场
有关最终控制政府权力的争端。经济进一步发展的结果是，
国家在18 世纪又获取了调整价格、管理对外贸易和殖民地等
新的职能。此外，虽然国家经济生活的基础依旧是村庄，但
城镇却变得日益重要了。
工业革命
工业革命—这一称谓并不准确，因为在发展的链条上，
并不存在明显的裂变，而且蒸汽机的使用也只是加快了变化
的速度—改变了发展的重点。采矿、炼铁和其他工业部门变
得同农业一样重要，加工羊毛的家庭手工业为纺织工厂所取
代，对外贸易发展了棉纺织工业，新的运输方式得到了发展。
这些变化本身并不要求政府增加任何新的职能；的确，当时的
思想，尤其在亚当·斯密之后，倡导放松政府对贸易和工业
已有的限制，并致力于形成一种自由竞争的制度。然而，这
些变化在政府领域产生了影响。人们需要新的公路、运河，
并及时地产生了对铁路的需要，新的港口和码头开排出来了。
虽然部分或全部需要可由私人企业来满足。但是，为了征得
上地，为了使交通运输得到管制，使公路畅通无阻，使桥梁
得以建成，等等，国家的干预还是必要的。
然而，在政府看来，上述变化最重要的影响是使大量居
民拥人城镇，这些城镇过去是占老的集市，有的纯粹是村庄，
有的是从农业曾居主导地位的地方新兴起来的城镇。家庭取
水排水和处理垃圾的陈旧方法威胁着那些生活在中心城市的
人们的健康。为此，必须建立新的警察体系，必须铺设街道、
安装照明设备和清理垃圾，还必须架设供水管道和排水枢纽
系统。大规模的失业给济贫法的实施带来了新的问题。特别
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是人们认识到：不健康乃是造成大量失业的原因，从而也是济
贫开支大量增加的原因。因此，一方面，必须提供医疗服务
和医院设施，另一方面，出现了对预防性措施的强烈需求，
这些措施包括净化水质、清洁街道、妥善排污和处理废物等
等。此外，如果许多人大部分时间都在不利干健康的工厂和
矿山工作，那么上述这些措施依然是不够的。受雇者的工作
时间和工作条件必须加以规定，虽然这起初只是对私人企业
的限制，但是不久便发现，如果没有国家的检查。这些限制
就不会有什么效果。
这样，虽然19 世纪的国家主要致力于把贸易从18 世纪
的严重束缚中解脱出来，但是国家仍继续直接地为了公众健
康的利益和间接地依靠税收得以提供服务而对工业进行管
制。1867 年以后，工人阶级中的一部分取得了投票权，而且
工业城镇的中产阶级颇为祟奉的个人主义原则也日渐式微。
因此，提供服务变成了国家政策的组成部分。例如，国家意
识到教育年轻人的责任，从而设立了学校，不仅仅通过给予
教会教育机构以津贴（1833 年以来，一直如此），也不仅仅是
为了“贫苦孩子，“的利益，而是直接通过地方政府开展工作
并且是为了所有儿童的利益。国家还对所有公用服务进行了
普遍的和渐进的改革，而且提供了诸如住宅、运输、电力供
应等新的服务项目。本世纪以来，发展的步伐加速了：一方面
扩展了原有的服务范围，另一方面如养老金‘保险和广播等
新的服务一也发展起来了；1945 年以来，原由私人企业提供的
一些服务已由国家接管。
第二节 政府职能的分立
没有成文的宪法
大多数国家在历史发展的某个阶段，都产生过正式确定
政府主要机构的构成和职能的需求。秩序或许必然来自于重
大社会革命造成的混乱，或者国家要摆脱外来征服者的奴役，
或者需以某种方式与传统决裂，或者国家产生于若干较小的
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政治单位的合并。总之，创建新国家或重组一个旧的政治复
合体的方法多种多样，但是无论在什么情况下，只要认为需
要，就可指定某人或某些人起草一部宪法。
在英国，这一需要一度出现于1653 年。当时，议会创建
了一支军队并打败了国王，而后来议会本身竟被它的产儿给
扼杀了。依靠军队的政权完全可能如此，不过它通常是一个
暂时性的阶段。克伦威尔作为个人过于诚实，而作为独裁者
又过于精明，因而看不到建立一种较为永久的政治制度的必
要性。使克伦威尔成为“护国主”并确立了一种新的立法机
构的《政府约法》（In…strument of Government）是英国仅仅持
续了几年的宪法，它几乎不能巩固克伦威尔自己的统治。166
0 年，国王查理二世从