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行政法与行政诉讼法讲义
前 言
一、公法
行政法与行政诉讼法是一门公法课程，言其为公法，旨在表明
它所规范的是公民、法人或者其他组织作为行政管理对象与公共行政
组织之间发生的一系列关系。其中，最为典型的公共行政组织，也是
我们最为关心的，就是行政机关，但公共行政组织还包括其他行使公
共行政管理权力的组织。
公法课是一门可以充分反映人类复杂情感的课。
政府或者享有公共权力的组织，是一个抽象的实体。尽管我们
在与它们打交道的时候，始终是同具体的、和我们一样的官员接触，
但是，面对有强制力量作为后盾的他们，一旦我们个体的人处在被管
理者地位的时候，都会或多或少地感受到自己的弱小。
弱小的我们，有时候依赖政府，有时候希望政府离我远点。依
赖政府，是因为我们在许多情况下必须仰仗政府的力量，来维护我们
的权益，不受他人的威胁；远离政府，是因为我们害怕政府会滥用权
力、侵犯我们的权益。
我们就是在这样的复杂情感之下，与政府发生着直接、间接的
关系，公法的理想就是要用一系列规则，把政府的“善”最大可能地
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发挥，把政府的“恶”最大可能地限制。
二、理想与现实的紧张
只要有政府存在的地方，就永远有公法的理想与现实之间的张
力。公法的理想在于如何保证个体，包括公民、法人或者其他组织，
免受政府滥用权力之侵害，但是，即便在我们认为法治比较发达的美
国，也存在政府侵犯个体权利而个体无法真正得到救济的情况。问题
在于，如何使现实的制度最大可能地接近公法理想。
在中国，理想与现实的张力更大。控制政府滥用权力，无论是
在政府公开的政策之中，还是在学者对公法制度的设想之中，都已经
被认为是当然的。然而，政府官员的实际观念以及现有的、许多方面
存在缺陷的制度，总是使得个体合法权益之保障难以成为现实。
在这个课程之中，你们可以发现，学者们是如何努力在精心设
计一个趋近完美的公法大厦，而即便在法律文本上已经体现出这些设
计，实际的运作还是离文本上的设计相去甚远。
不过，理想与现实的紧张，并不能阻遏我们去追求，让现实尽
可能接近理想。
三、规则、理论与案例
案例具有个体性、鲜活性，而规则、理论则是灰色的。案例可
以理解规则、理论，也可以映射规则、理论之不足。
另外，行政管理领域是非常宽广的，公安、工商、税务、土地、
环境等等，而凡是涉及行政管理的规则，都可以被纳入到行政法范畴
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之中，所以，行政法规则是大量的。行政法与行政诉讼法这门课程，
不是要对各个行政管理领域的、多如牛毛的规则进行一一的讨论，这
几乎是不可能的，其目的之一在于挖掘出其中的一些共性东西。因而，
课程中出现的行政法基本原则、行政行为、行政程序等理论，都是对
大量规则的抽象和一般性讨论。
四、推荐参考书目
1．《行政法与行政诉讼法》，姜明安主编，北京大学出版社、高
等教育出版社1999年版；
2．《行政诉讼法司法解释之评论》，甘文，中国法制出版社2000
年版；
3．《行政诉讼法案例教程》，方世荣主编，中国政法大学出版社
1999年版；
4．《英国行政法》，王名扬，中国政法大学出版社1987年版；
5．《法国行政法》，王名扬，中国政法大学出版社1988年版；
6．《美国行政法》，王名扬，中国法制出版社1995年版；
7．《行政法学总论》，＇德＇毛雷尔，高家伟译，法律出版社2000
年版；
8．《日本行政法通论》，杨建顺，中国法制出版社1998年版。
五、必读法律法规与司法解释
1．《宪法》（1982 年12 月4 日五届全国人大五次会议通过，同
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日起施行）
2．《中华人民共和国国务院组织法》（1982 年12 月10 日五届
全国人大五次会议通过，同日起施行）
3．《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政
府组织法》（1979 年7 月1 日五届全国人大二次会议通过，1982 年、
1986 年、1995 年三次修正）
4．《国家公务员暂行条例》（1993 年4 月24 日国务院二次常务
会议通过，同年10 月1 日起施行）
5．《中华人民共和国立法法》（2000 年3 月15 日九届全国人大
三次会议通过，同年7 月1 日起施行）
6．《中华人民共和国行政处罚法》（1996 年3 月17 日八届全国
人大四次会议通过，同年10 月1 日起施行）
7．《中华人民共和国行政复议法》（1999 年4 月29 日九届全国
人大常委会九次会议通过，同年10 月1 日起施行）
8．《中华人民共和国行政监察法》（1997 年5 月9 日八届全国
人大常委会二十五次会议通过，同日起施行）
9．《中华人民共和国行政诉讼法》（1989 年4 月4 日七届全国
人大二次会议通过，1990 年10 月1 日起施行）
10．《最高人民法院关于执行 〈中华人民共和国行政诉讼法〉若
干问题的解释》（1999 年11 月24 日通过，2000 年3 月10 日起施行）
11．《中华人民共和国国家赔偿法》（1994 年5 月12 日八届全
国人大常委会七次会议通过，1995 年1 月1 日起施行）
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第一章 行政法导论
第一节 行政法的基本概念
一、行政
1．行政的基本涵义
行政是组织的一种职能或者功能。职能、功能在英文表述上是
一致的，即function，在汉语里，职能也往往是指事物、组织本身具
有的功能或者应起的作用。
行政，就其最为广泛的意义而言，是指组织的执行和管理职能。
执行相对于决策而言，决策乃确定组织的目标、纲领和行动方案，执
行则是对决策的贯彻实施。管理相对于运作而言，运作是组织进行的
各种活动，而管理是对这些活动进行规划、指挥、组织、协调、控制，
以使这些活动符合组织的目标、纲领和行动方案。
2．公行政和私行政
上述最为广义的行政概念，表明社会现实生活中存在两种意义
上的行政。一为公行政，一为私行政。
所谓公行政，是指组织针对社会公共事务的执行、管理活动。
其中最为典型的，当属国家行政机关从事的领域广阔、层级结构分明
的公共行政管理。但是，公行政除了国家行政之外，还包括一些具有
公共管理权能的非政府组织从事的行政管理活动，例如公共社团（律
师协会、会计师协会等）、公共事业单位（如公立学校等）在某些事
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项上行使与国家行政类似的公共管理职能。
所谓私行政，是指企业、社会组织、社会团体主要针对其内部
事务的执行、管理活动。每个组织都必须为其生存、发展而具备执行、
管理职能，但这类职能大部分是在内部事务上行使的，对社会一般不
产生公共管理的效应，故称其为私行政。
在我国现阶段，非政府组织的哪些行政职能属于公共管理职能、
因而要受行政法的规范，而哪些属于私行政范畴、受