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因而要受行政法的规范，而哪些属于私行政范畴、受民法的调整，还
处于一个摸索的阶段。在实践中，为了使正当权益受到某个组织侵犯
的当事人得到有效的司法救济，若该组织与当事人之间的关系很难定
性为民法上的平等主体之间的关系，或者很难以契约理论、契约规则
以及其他民法规则进行调整，法院已经通过行政诉讼保证当事人获得
相应的救济。例如，近年来发生的学生状告学校的行政诉讼案件。
3．形式行政和实质行政
上述公行政和私行政之分，在于明确行政法调整范围、明确行
政诉讼和民事诉讼两种不同途径。而形式行政和实质行政的区分，也
有类似的目的，但更多强调当代行政已经不完全局限于对决策的执
行。
形式行政和实质行政，主要是针对国家行政而作的区分。众所
周知，现代国家的功能往往被划分为立法、行政、司法三种。简单而
言，立法是制定规则，行政是执行规则，而司法是适用规则裁决纠纷。
这是从国家活动的实质内涵角度出发，对行政进行的一种定位，故称
之为实质行政或者功能意义上的行政。
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这三种功能或者职能又分别被宪法规定由立法机关、行政机关、
司法机关来行使。在一般情况下，当提及国家机关的行政时，往往是
指行政机关的执法活动。这是从形式上的机关分类层面对行政予以的
定位，故称为形式行政或者机关意义上的行政。不过，当代行政在西
方国家中的地位、作用与日俱增，在我国，虽然市场经济机制的逐渐
形成削弱了传统行政直接管理经济的职能，但在整个国家权力结构
中，与立法权、司法权相比，仍然占据主导地位。由此，当代国家行
政机关已经不再局限于执行规则的功能，其权力范围和行使方式还包
括部分立法权、司法权。换言之，形式行政或者机关意义上的行政，
并不意味着它的范围只是实质行政或者功能意义上的执行规则。
二、行政法
1．行政法的定义
对于什么是行政法，人们可以从不同角度、不同层面来给出一
种描述，所以，行政法教科书中对行政法的定义是各种各样的。不过，
给行政法下定义，与其说是为了达成表述上的完全统一，倒不如说是
为了大致勾勒行政法的调整范围，大致表明行政法是调整此范围的各
种规范的汇总。所以，表述的不统一并不重要，关键在于如何使表述
的内容尽可能覆盖行政法。
在我国法学界，一般习惯于从法律调整的社会关系角度着眼，
来界定某个部门法的基本涵义。循此惯例，我们在这里将行政法界定
为：行政法是调整行政关系以及在此基础上产生的监督行政关系的法
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律规范和原则体系。
2．行政关系和行政法律关系
行政关系，是公共行政组织在行使行政管理职能过程中与行政
相对人、其他行政组织或者与行政组织所属公职人员之间发生的社会
关系。
国家行政机关及其他行政组织，在进行公共行政管理时，总是
会存在上述三个层面上的关系。其中，与行政相对人之间的管理与被
管理关系，是各种行政管理规则所调整的主要领域。然而，任何行政
活动，并非由抽象的组织实体来完成，而是通过组织内部公职人员实
施的。为激励并制约公职人员努力实现行政管理目标，如何在公共行
政组织与其公职人员之间建构良好的关系，也是行政法所关注的问
题。另外，在行政管理活动中，上下级行政机关之间，平行行政机关
之间，行政机关与所属机构（如部与司、局、处等）、派出机构之间，
行政机关与其委托行使某种特定行政职权的组织之间，也可能发生直
接或者间接的关系，行政法也会对其予以规范。
为了研究和讨论之便利，一般将公共行政组织与行政相对人之
间的关系，称为外部行政关系，而将公共行政组织之间、行政组织与
其所属公职人员之间的关系，称为内部行政关系。尽管行政法更多地
关心对外部行政关系的调整，但是，内部行政关系是否妥善，也会影
响到公共行政组织对外部行政相对人的管理。而且，有时候，行政关
系的内部和外部之间，有着非常直接的关系。例如，法律规定某个行
政管理决定由下级行政机关作出，但必须经过上级行政机关批准，这
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就形成了上下级行政机关之间的内部关系。然而，经上级行政机关批
准的决定若有上级和下级行政机关的共同署名 （盖章），那么，上下
级行政机关就与行政相对人共同构成外部行政关系。
并非所有的行政关系，都受到法律的规范，不过，大部分还是
由行政法规则予以调整从而形成行政法律关系，即权利义务关系。姑
且不论内部行政法律关系较为复杂的特性，单就处于主要地位的外部
行政法律关系而言，其具有以下特征：第一，作为外部行政法律关系
主体一方的必然是行政组织；第二，外部行政法律关系的双方当事人，
处于权利义务不对等的地位；第三，外部行政法律关系的发生不以当
事人意思自治为前提，而是通常由行政法预先规定；第四，行政组织
实体上的权利义务是重合的。
3．监督行政关系和监督行政法律关系
监督行政关系，是指国家立法机关、司法机关、上级行政机关、
专门行政监督机关以及公民、法人和其他组织，在监督行政行为过程
中，与公共行政组织及其所属公职人员之间发生的各种社会关系。
在当代倡行法治的国家，任何行政组织的任何行政活动，都被
认为必须受到严格的监督，以使其能够真正符合法治行政的原则，保
护公民、法人和其他组织的正当权益不受违法行政的侵犯。正是存在
这样的基本要求，在行政管理关系的基础上，就产生了监督行政关系。
上述外部行政管理关系结构主要由行政组织与行政相对人两方主体
组成，与之不同的是，监督行政关系的结构是复杂的、多样化的。监
督主体不仅包括具有权威性的、行使某种特定形式国家权力的国家机
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关，如立法机关、司法机关、上级行政机关、专门行政监督机关 （如
审计机关、行政监察机关），也包括不享有国家权力的公民、法人或
者其他组织。只是国家机关既可以依照法律赋予的职权、主动并直接
进行监督，也可以接受公民、法人或者其他组织的请求而依法实施监
督。而公民、法人或者其他组织，只能依照法定程序，向国家机关提
出请求、由接受请求的国家机关行使监督职能。
与行政关系相比较，很少有监督行政关系是不受法律调整的。
换言之，监督行政关系和监督行政法律关系的外延基本上是一回事，
对行政的监督通常都是依据法律而产生的。当然，从更为广泛的社会
生活现实着眼，报纸、电视、广播等媒体也在实际发挥监督行政的作
用，而似乎并不存在特定的法律对此类舆论监督予以规范。确实，目
前我国欠缺健全的新闻法制，但是，媒体通过揭露事实、制造舆论的
方式所实施的间接监督，受到公民享有言论自由、批评和建议权的宪
法条款的保障，行政组织必须予以尊重。与上述所言国家机关、公民、
法人和其他组织的监督不同的是，舆论监督并不同行政组织直接形成
在监督和被监督上的一系列权利义务关系。
对比外部行政法律关系，监督行政关系经法律调整而形成的监
督行政法律关系，有以下特点：第一，监督行政法律关系中相对于行
政组织一方的必然是监督主体，而因监督主体的多